法律解释与法律漏洞的填补

中国政法大学2002级法理学专业硕士研究生 姬晓红

前 言
法律规则是以高度抽象、概括的规范和概念的形式出现的，而规范和概念又是以文字的形式表达的。因此许多法学家认为自从有了成文法，就有了对法律的理解和解释活动。然对成文法的解释绝非一件易事。欲使成文法能够最大限度的释放其光芒，解释者不仅要解读法律规范和法律体系的各个层面，亦需要以犀利的目光直视和剖析纷繁复杂的社会现实以及自身的价值体系和理论框架，因此法律解释学以其实用性、技术性和知识性的特点作为法学的一个分支学科荣登历史的舞台，改变了以往将法律解释仅仅局限在简单的文本解释的情况，而将视野投向以司法适用中的规则和事实的互动关系为内容的深度阐释。本文作者通过阅读数本专家名作，对法律解释、法律漏洞以及法律漏洞的补充有了一个粗浅的认识，遂作此文。
一、法律解释
“法学之目的，实不应仅以研究成文法为己足，而应研究探寻居于指导地位之活生生的法律，据以论断成文法之善恶臧否”。 故法律解释的目的“并不在于单纯地理解既存的法律文本、解释法律规则，而在于在此基础上结合具体的个案事实，由法官得出有说服力的判决”。 也就是说法律解释的目光应驻足于现实中的成文法，同时应该兼顾法律的稳定性和法律的理想即公平、正义，最终使成文法的功能在司法中得到最大的发挥。我认为法律解释有广义和狭义之分。
（一）、狭义的法律解释
传统的法律解释亦即狭义的法律解释，是指当法律规定不明确的时候,以文义、体系、法意、比较、目的、合宪等解释方法，澄清法律疑义，使法律含义明确化、具体化、正确化。狭义的法律解释重在在文义的限度内探究立法者的意图，分为文义解释、体系解释、法意解释、比较解释、目的解释及合宪解释。文义解释是指依照法律条文的表面意思以及通常的使用方法所作的解释。其依据是法律规范属于社会规范，由于其针对的对象是社会的全体社会成员，因此除了个别的专业用语有其特有意义作解释外，应当以文句所具有的通常意义作解释。文义解释在法律解释上有其不可磨灭的意义，因为无视于法律条文就会使法律有名无实，法律也将失去其安定性。但是拘泥于文义解释，固步自封，奉法律文字为金科玉律，就会导致法律僵化，使法律成为“死法”。体系解释是指以法律条文在法律体系中的地位，即依其编章条款目的前后关联位置或相关法条的意思阐明规范意旨的解释方法。体系解释可以分为扩张解释、限缩解释、反对解释、当然解释四种。体系解释能够维护法律体系之一贯及概念用语的一致，在法律解释上确具价值。但是如果利用解释过于机械，拘泥于形式，就会忽略法律的实质目的。法意解释又称历史解释或沿革解释，是指通过探求立法者制定法律时的价值判断以及其作此价值判断所希望实践的目的来作解释。法意解释要参考立法过程中的一系列记录、文件、备忘录等，对立法者意思的理解不应为立法者当时之意思，而应为立法者处于今日所应有的意思。该解释具有“范畴性功能”，可划定文义解释的活动范围，使文义解释不至于离经叛道。比较解释是指参酌外国立法及判例学说，作为诠释本土法律的参考资料，以实践其规范目的的解释方法。比较解释并非仅比较多国的法律条文，且更多的是比较各国相关的判例学说，从而窥探法律的本意，进而适应时代的潮流。目的解释是以法律规范目的阐释法律疑义的方法。法律规范的目的在于维护整个法律秩序的体系性，个别规定和多数规定都受规范目的的支配。通过目的解释，各个法律条文间的不完整性、不完全性均能完整顺畅而且没有冲突。目的解释与法意解释的不同在于，前者从法律目的着眼，重在阐释法律的整体意旨，法意解释则从历史沿革的角度出发，重在探求个别规范的法律意旨。合宪解释是指以较高级别或宪法的意旨对位阶较低的法律规范意义解释的方法。这种解释方法意图通过实践位阶较高的法律规范的目的，使法律秩序井然有秩。
此外还有论理解释。“典型的法律解释是先依文义解释，而后再继以论理解释。非如此解释，为非典型的解释方法”。 论理解释又称社会学的解释，与体系解释相同，是以文义解释为基础的，当文义解释有多种结果时，为使法律条文明确化而使用的一种操作方法。论理解释与体系解释的区别在于“乃体系解释在确定文义的涵义时，需考虑法律条文间的各种关联关系，使条文的体系完整，不胜矛盾或冲突情事；而社会学的解释则偏重于社会效果的预测及其目的之考量”。 论理解释的这种社会效果的预测属于经验事实的探求，它以社会事实的调查为依据，具有科学性，符合时代潮流的需要。
（二）广义的法律解释
广义的法律解释不仅包括狭义的法律解释还包括法律补充。法律补充分为价值补充和法律漏洞补充两个部分。
1、价值补充
价值补充是指对不确定的法律概念及概括条款而言的一种解释方法。价值补充作为广义的法律解释存在的前提是法律是有价值目的取向的。也就是说“人类在这里利用规范追求某些目的，而这些目的又是基于某些（基本的）价值决定所选定。这些目的即（基本的）价值决定便是法律意旨所在。是故，法律解释应取向价值乃自明的道理。” 人类并非为有规范而作规范，而是为了以规范实现公平正义的要求。不确定的概念和概括条款在民法和刑法等实体法律中均有所体现。“法院就不确定的规范或概括条款予以价值补充，须适用社会上可以探知认识之客观伦理秩序、价值、规范及公平正义之原则，不能动用个人主观的法律感情。” 法官运用价值补充解释法律时，应对具体案件依照法律的精神、立法目的和实质的公平与以具体化，不可僵化。
2、法律漏洞补充
法律对于应规定的事项由于立法者的疏忽或情势变更，致就某一法律事实未规定或规定不清，且依狭义的法律解释又不足以使规范明确时，法官应探求法律规范目的对法律漏洞加以补充。这里的法律漏洞补充作为法律漏洞的一种补充方法，仅限定为在法律可能的文义之外和价值补充以外的补充。法律漏洞的补充从目的的角度将有利于权衡各个不同主体的利益，创造和维持共同生活的和平；从体系的角度讲，有利于清除秩序中的“体系违反”，使法律所追求的价值得到圆满地实现。
二、法律漏洞
“法律的功能在于帮助人类将正义实现在其共同生活上。所以只要一个生活事实正义地被评定为不属于法外空间的事项，亦即法律应予规范的事项，那么如果法律（A）对之无完全的规定或（B）对之所作的规定相互矛盾或（C）对之根本未作规范，不管法律对与它类似之案型是否作了规范或（D）对之作了不妥当的规范，则法律就该生活事实而言，便有漏洞存在。”
（一） 法律漏洞的产生有如下几个原因：
1、 立法者对所涉案型未予考虑或考虑得不够周详；
2、社会现象的日新月异，现行环境及其价值判断不断的发生变化，原有法律规定对现实不相适应；
3、立法者对于认识不成熟的问题不做规范，而有意让诸司法机关和学术界来逐步完成的事项。
（二）文献上有关法律漏洞的重要分类
1、有认知的漏洞和无认知的漏洞 　
这是针对立法者制定法律时对系争的规范的不圆满状态是否有所认识为标准的。如果立法者在制定法律时对系争法律规范的不圆满状态已经有所认知，但是立法者唯恐操之过急会使法律规范对系争案型作出不成熟的规范进而妨碍法律的进化，而让诸司法机关在学术界的支持下逐步完成的法律漏洞属于有认知的法律漏洞。反之如果由于立法者思虑不周，对应予规范的事实未予规范或未完全规范或者规范有矛盾，则这种漏洞为无认知的法律漏洞。无论是认知的漏洞还是无认知的法律漏洞，都是立法者在立法时就已经存在的，因此均称为“自始的法律漏洞”。
2、自始的法律漏洞和嗣后的法律漏洞
这是以系争的法律漏洞是在系争的法律制定时存在还是在制定之后存在为标准的。立法者制定法律时就已经存在的法律漏洞为自始的法律漏洞；如果制定法律时系争的法律漏洞并不存在，但是随着社会政治、经济、文化、技术、伦理价值观念或其他事实的变迁而发生的漏洞为嗣后的法律漏洞。
3、部分法律漏洞和全部法律漏洞
这是以对认为有必要规范的问题是否完全被规范为标准所作的分类。如果对被判断为有必要规范的问题完全没有规范则为全部漏洞；如果虽已经作了相应的规范，但是规范的不完整的则为部分漏洞。
4、真正的漏洞和不真正的漏洞
真正的漏洞是指对法律应当予以规范的案型根本就未加以规范；而不真正的漏洞是指对应当予以规范的案型虽有所规范但是规范的并不适当，具体表现为其规范的过于宽泛，未对一般规范作适当的限制。这一用语在法学上已经被运用得过滥，并常不指称同一之内容，以至于在法学上已失其传达消息的能力。
5、明显的漏洞和隐藏的漏洞
如果法律对依该规范的意旨应当予以规范的行为未加以规范，则为明显的法律漏洞；如果法律对应当予以规范的案型虽然加以规范，但是却未对该案型的特别情形在规范上加以考虑并相应地予以特别规定，则这种应有而未有的特别规定就是隐藏的法律漏洞。这种类型的划分是被相对的确定下来的，其划分的标准是看它的发生是否因对一个相对的一般规定的应存在而不存在的限制来定的。
6、禁止拒绝审判式漏洞、目的漏洞及原则的或价值的漏洞
禁止拒绝审判式漏洞是指法律提出一个法律问题，但却没有给出相应的答案，它的特征在于一个生活事实被确定于法定空间，法律应当予以规范，法院也应当予以审判，但是事实上实证法中却没有相应规范支持。目的漏洞是指禁止拒绝审判式漏洞以外的基于法律的目的所要求的法律的补充。这种漏洞通过类推适用、举轻以明重、举重以明轻、目的性限缩、目的性扩张等被认定。原则的或价值的漏洞是指某一法律原则或法律价值已经被证明为现行法律秩序的一部分，但是实证法中却未获得足够的具体化。
三、法律漏洞的填补
本文将法律漏洞定位为法律没有完全规定或对之规定相互矛盾或完全未作规定。对法律漏洞中无完全规定或规定有矛盾的事项，采取狭义的法律解释的方法予以填补；对法律完全没有予以规范的事项，则应采取法律补充的方式予以补充。
（一）关于法律漏洞的性质，黄茂荣先生在其《法学方法与现代民法》中将其界定为“（一）法律解释活动的继续；（二）造法的尝试”。具体言之：
1、法律解释活动的继续
作者认为此“法律解释活动”为本文所说的狭义法律解释活动，这种法律解释活动在法律“可能的文义”范围内位置；而法律补充是狭义的法律解释活动的继续，是在法律“可能的文义”范围外对法律所作的填补，是对狭义的法律解释活动的继续和深化。法律补充在法律生活中的作用体现在：其一，法院通过裁判对不适当的法律解释进行变更，使其符合成文法的立法意旨；其二，在根据狭义的法律解释仍然会有多重意思理解时，通过法律补充确定该法律解释的具体意义，从而排除原有法律解释的不确定性。
2、造法的尝试
杨仁寿先生在其所作的《法学方法论》中，认为“漏洞补充一言以蔽之，实即‘法官造法’，此在英美法系国家殆视为当然，在大陆法系国家，其判例的效力虽不若英美各国所具权威，为无可否认，其亦具造法的功能”。 而黄茂荣先生在其所著《法学方法与现代民法》中则认为法官所作之法律补充只是造法的一种尝试。本文采后一观点。其理由为：（1）法官所作的法律补充是其司法权的行使，追求的是个案的公正。也就是说“法官所作的法律补充的功能是将裁判存于具体案件的争执，而不是为与该案件相同的案型补充的制定一个一般的规范”。 （2）当一个裁判被选为判例时，并不使存在于判例中的法律见解取得法律的地位，当然不具有强制的规范效力。判例先例中的法律见解在规范上的意义反映在法院的裁判上是法院对其的斟酌义务，而非遵循义务。（3）当一个判例中的法律见解不正确时，法院可以直接依据其职权在新判例中予以变更；然而认为法律规定不正确时，法院通常不能直接予以修正。综上所述，法院所作的法律补充只是造法的尝试而非直接的造法。“由法院之造法的尝试所表现出来的‘判决先例中之法律见解’将来可能通过惯行的形成，即一般的法律确信的产生而转化为习惯法，但也可能或早或迟地被抛弃” 。
（二）法律补充对法律漏洞的填补方法主要有四种，即类推适用、目的性限缩、目的性扩张以及创造性的补充。具体言之：
1、类推适用
类推适用系基于平等原则，以“相类似之案件，应为相同之处理” 为法理依据，亦即将法律的明文规定适用到虽没有法律直接规定，但其法律的重要特征与该法律明文相同的类型。
依据德国学者库德格在《法律上逻辑》一书，类推适用的运用具有三个特点。日本学者碧海纯一另外加了一个特点，共计四个特点。兹详述如下：（1）类推适用是间接推论的一种，用一般三段论理论表示为：M是P(大前提)，S类似M（小前提），故S是P(结论)。在此推论中，必须经由“S类似M”这一命题穿针引线才能成功地完成S是P的结论。（2）类推适用是“特殊到特殊”和“个别到个别”的推论。它不同与演绎和归纳推理，其前提必须是“个别”或“特殊”的命题，不能是一般的命题。因此其大前提不能为“凡M都是P”，因为M只是一个特殊的命题。（3）类推适用所获得的结论并非是绝对可靠的，一般的三段论推理中如果前提为真，则结论莫不为真，但是由于类推适用中的三段论推理中的大前提只是一个“个别”或“特殊”的命题，且类推适用的基础又涉及人的价值判断，因此其所得到的只是一个不太确实的结论而已，有时甚至会导出错误的结论。（4）类推适用是基于“类似性质”或“类似关系”所得出的推论。依“类似关系”所为经验科学上的类推恒要求结论具有“真实性”，而根据“类似性质”所为法学上的类推适用，则重在结论的“妥当性”，至于推理结论的真或假则在所不问。
2、目的性限缩
目的性限缩仍然是基于平等的原则，所不同的是其以“不同之案型应为不同之处理”为法理依据。意即法律文义所涵盖的案型相较于立法意旨而言过于宽广，为了消除这种缺失，则对该文义所涵盖的案型类型化，然后将与该立法意旨不符的部分排除于其所适用的范围之外。目的性限缩与限制解释的区别在于限缩的程度是否损及文义的核心。如果已经损及文义的核心则为目的性限缩，如果没有损及文义的核心，则为限制解释。关于目的性限缩在逻辑上应当注意以下几点：（1）目的性限缩属于间接推理的一种，其逻辑命题的形式为：凡M都是P（大前提），M1非M（小前提），故M1非P（结论）。（2）目的性限缩的推论是演绎式推理而非归纳推理，也就是说其推理的过程是从一般到特殊。（3）目的性限缩是以规范的意旨为考量的，也就是说其视法律目的将案型分类，将不符合规范意旨的予以剔除。（4）目的性限缩作为法律漏洞的补充方法有利于被告，在刑法中亦可使用。
3、目的性扩张
河南省鹤壁市人民政府


鹤政〔2004〕62号

鹤壁市人民政府关于印发《鹤壁市城市规划管理办法（试行）》的通知



各县、区人民政府，市人民政府各部门：

《鹤壁市城市规划管理办法（试行）》已经第二十一次市政府常务会议研究通过。现予以印发，请遵照执行。

二○○四年十一月二十一日




鹤壁市城市规划管理办法(试行)



第一章 总则



第一条 为科学制定和实施城市规划，规范城市规划工作，提高城市规划水平，科学引导和调控城市建设和发展，促进城市化、城市现代化进程和城市、经济、社会、环境协调发展，根据《中华人民共和国城市规划法》和《河南省<城市规划法>实施办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制订本办法。

第二条 在鹤壁市行政辖区内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本办法。

第三条 本办法所称城市，是指国家按行政建制设立的市和镇。

本办法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展，需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围在城市总体规划中划定，市、县城市规划区范围内的镇，不再另行划定城市规划区。

第四条 城市规划由城市人民政府统一组织实施。

鹤壁市城市规划管理局是鹤壁市人民政府城市规划行政主管部门，主管全市规划工作，其主要职责是：贯彻执行有关城市规划的法律、法规、规章和政策；承办城市规划编制具体组织工作，负责城市规划实施的管理；参加项目的可行性研究，组织工程选址；负责建设用地规划和建设工程规划的管理。核发选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；对城市规划的实施进行监督和检查，查处违反城市规划的行为；积累和管理城市规划档案资料；负责城市规划管理其它方面的工作。

县人民政府城市规划行政主管部门，主管县行政区域内城市规划工作。

镇（城市规划区的镇及县人民政府所在地的镇除外）人民政府负责本行政区域内的城市规划管理工作。

各城区不设规划管理机构，必要时，可由市城市规划行政主管部门设立派出机构。城市行政区内的各类开发区和旅游度假区规划建设，全部纳入城市的统一规划管理。

城市规划区与风景名胜区重叠地区，各项建设项目的规划由城市规划部门征求城市园林部门的意见会同有关部门统一管理。其他风景名胜区，由风景名胜区管理机构会同相关业务部门统一规划管理。

第五条 任何单位和个人都有遵守《城市规划法》、《河南省〈城市规划法〉实施办法》和本办法的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。



第二章 城市规划的编制和审批



第六条 编制城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行。也可根据需要，编制分区规划，对城市总体规划进一步深化。城市总体规划期限一般为20年。 城市总体规划应包括本行政区域的城镇体系规划。

第七条 市、县人民政府所在地镇、其他镇的城市总体规划分别由同级人民政府组织编制。总体规划所含的专业规划可委托编制总体规划的单位编制，也可以由有关专业部门编制，经同级城市规划行政主管部门综合协调后纳入城市总体规划。

鹤壁市城市总体规划由市人民政府组织编制，经市人民代表大会或其常务委员会审查同意，报河南省人民政府审批。县级人民政府所在地镇的城市总体规划由县级人民政府负责组织编制，经县级人民代表大会或其常务委员会审查同意后报市人民政府审查，市人民政府同意后，报省人民政府审批。市辖区所属镇或市城市规划区范围内的镇的总体规划，报市人民政府审批。其他镇的总体规划，报县级人民政府审批。

第八条 分区规划在城市总体规划基础上编制，报城市人民政府审批。

第九条 城市近期建设规划期限一般为5年，对城市近期发展布局和主要建设项目做出具体安排。

城市近期建设规划除国家和省另有规定外，由同级人民政府审批。

近期建设规划应纳入国民经济和社会发展计划。

第十条 城市详细规划按《城市规划编制办法》和《河南省城市规划编制办法实施暂行规定》进行编制，报同级人民政府审批。

编制分区规划的城市详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，其他由城市规划行政主管部门审批。市辖区所属镇或城市规划区范围内的镇的详细规划，由城市规划行政主管部门审批。其他镇的详细规划，由县人民政府审批。

第十一条 在城市规划编制和实施过程中，要根据城市的功能和特点，开展城市设计，把民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来，精心塑造具有特色的城市形象。

第十二条 浚县、淇县要编制历史文化名城保护规划，划定历史文化保护区界线，明确保护原则，并纳入城市总体规划。

第十三条 风景名胜区规划要坚持“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的原则，规划中划定核心保护区（包括生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区）保护范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施，严格限制建设各类建筑物、构筑物。省级风景名胜区的重大建设项目规划和近期详细规划，报省建设厅审批。

第十四条 科学编制城市生态环境保护规划并纳入城市总体规划。

第十五条 编制城市总体规划和详细规划，必须按规定明确强制性内容，并向社会公布。规划的强制性内容不得随意调整，变更规划的强制性内容必须就调整的必要性提出专题报告，进行公示，经上级人民政府认定后方可编制调整方案，重新按规定程序审批。

第十六条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对已经批准的城市总体规划进行局部调整，同时报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；凡涉及城市性质、规模、规划区范围、发展方向、总体布局、功能分区、对外交通、道路结构等重大变更的，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意，报原批准机关审批。

第十七条 在本市从事城市规划的设计单位应该持有相应资质的规划设计证书。



第三章 城市新区开发和旧区改建



第十八条 城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。

第十九条 城市新区开发和旧区改建，应当量力而行、充分论证、预先规划、实行集中成片综合开发，城市人民政府应当根据实际情况，确定适当的开发改建规模和程序，有计划分期分批组织实施。

综合开发应当按照规划的要求和先地下、后地上的建设顺序，配套建设市政公用设施、公共服务设施、绿化等工程，努力做到按规划建设一片、使用一片。严格限制零星分散建设。新区新建住宅全部实行综合开发，禁止零星建设，单块住宅建设用地一般不得小于2公顷。

城市新区开发和旧区改建应严格控制建筑密度和环境容量。

第二十条 各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市发展、危害城市安全。

（一）城市新区开发和各项建设的选址、定点，应保证有可靠的水源、能源、交通、防灾等建设条件，并避开有开采价值的地下矿藏、有保护价值的地下文物古迹以及工程地质、水文地质条件不宜修建的地段。

（二）居住区应优先安排在自然环境良好的地段，相邻地段的土地利用不得妨碍居住区的安全、卫生和安宁。

（三）工业项目应考虑专业化协作的要求，合理组织，统筹安排。

对产生有毒有害废弃物和放射性污染的项目，不得安排在市区主导风向的上风、水源地及水源保护区、文物古迹保护区和风景名胜区。

生产或储存易燃、易爆、剧毒物的工厂和仓库以及严重影响环境卫生的建设项目，不得在市区安排建设。

建设有放射性危害的工业设施，必须避开城市市区及其它居民密集地区，同时设置保护工程、事故处理和放射性废弃物处理设施。

新区范围内不得违反城市总体规划摆放三类工业项目。

（四）新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、供电高压走廊、收发讯区应避开居民密集的市区。机场和重要军事设施等应避开市区和近郊区。

（五）城市沿河渠湖的建设必须综合考虑岸线的合理分配和利用，保证留有足够的生活岸线。

（六）城市人防工程的规划、建设必须和城市建设密切结合，符合城市规划。要坚持平战结合的原则，在满足使用功能的前提下，合理开发和综合利用城市地下空间。

第二十一条 城市旧区改建应遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施。逐步改善交通和居住条件，加强基础设施和公共设施建设，改善城市环境和市容景观，提高城市综合功能。对危害城市安全，妨碍交通，污染环境，妨碍景观的工厂、危房等设施，应优先安排改建。

城市旧区内应严格控制现有工矿企业的扩建，已确定搬迁的企业不得扩建、改建。城市旧区内私有房屋的改建、扩建，应符合城市规划。

第二十二条 城市新区开发和旧区改建，应妥善保护具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜；在少数民族聚居区，应当注意体现民族特色。

历史文化名城的旧区改建，应当符合历史文化名城专门保护规划的要求，严格保护优秀的历史文化遗产，保护城市传统风貌和地方特色。



第四章 建设用地规划管理



第二十三条 市、县城市规划行政主管部门负责本行政区域内建设项目选址和布局的规划管理工作。各项建设用地必须符合城市规划。建设单位或者个人必须按照规定申请《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。

第二十四条 建设用地必须在城市规划确定的土地使用功能区内选址定点。严格控制在城市基础设施不能满足需要，又无有效措施的地区安排新建、迁建项目；严禁在公路沿线违反城市规划安排建设项目。

第二十五条 城市规划行政主管部门负责城市规划区内国有土地使用权出让、转让的规划管理工作，城市规划行政主管部门和有关部门要根据城市规划实施的步骤和要求，编制城市国有土地使用权出让规划和计划，包括地块数量、用地面积、地块位置、出让步骤等，保证城市国有土地使用权出让有规划、有步骤、有计划地进行。

第二十六条 城市用地分等定级应当根据城市各地段的现状和规划要求等因素确定。土地出让金的测算应把出让地块的规划设计条件作为重要依据之一。在城市政府的统一组织下，城市规划行政主管部门应当和有关部门进行城市用地分等定级和土地出让金的测算。

第二十七条 国有土地使用权出让必须按照城市规划的要求进行。国有土地使用权出让合同必须有城市规划行政主管部门提供的出让地块的位置、范围、规划用地性质、建筑容积率、建筑密度、绿地率、停车场地等规划设计条件及附图。国有土地使用权转让合同必须附有原出让合同中的规划设计条件及附图。

第二十八条 新征建设用地有安全防护间距要求的，应一并征用安全防护用地。

第二十九条 公共绿地、生产绿地、防护绿地、专用绿地（含住宅区绿地、庭园绿地、各单位绿地等）、公共活动场地、对外交通用地、市政公用设施用地、医疗机构用地、体育场地、学校用地等现有和规划的专用土地，必须妥善保护。未经法定程序调整规划，不得改变用途。

任何单位和个人不得擅自占用城市道路、公共绿地、高压供电走廊和压占地下管线、防洪排水设施进行建设。

城市规划行政主管部门和有关业务主管部门必须严格保护微波通道、水域岸线、机场净空以及城市出入口交通的畅通。

第三十条 按照规划建成的地区和规划保留的地区未经法定程序调整规划，不得拆除、插建、扩建各类建筑。

第三十一条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。

第三十二条 沿城市规划道路、河渠、绿化带等公共用地安排的建设项目，建设单位应当按照规划代征公共用地。其建筑密度，容积率、绿地率等仍按道路红线以外的用地面积计算。

沿城市道路一侧的建设项目，按其沿街长度代征一半道路用地，沿河渠一侧的建设项目，按其沿河渠长度代征规划确定的绿化用地。

第三十三条 在城市规划区内挖取砂石、土方等，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。

第三十四条 未经城市规划行政主管部门和有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自改变城市规划区内土地使用性质。

土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。土地使用者如需改变原规划设计条件，应当先经城市规划行政主管部门批准。



第五章 建设工程规划管理



第三十五条 城市规划区内各项建设工程必须符合城市规划。建设单位或者个人必须按照规定取得《建设工程规划许可证》。

第三十六条 沿道路新建、改建的建筑物、构筑物（含地下构筑物）及其附属设施，不得逾越道路红线，并应当按照规定距离后退。

后退距离根据建筑物性质、位置、高度、所临道路宽度等情况及停车、日照、安全、卫生等要求具体确定。新城区沿道路建筑后退道路红线应至少满足以下规定：

（一）临宽度为20.0米（含20.0米）以下道路的建（构）筑物，后退道路红线不少于3.0米，商业建筑不少于6.0米，其中沿道路红线1.0米宽部分，统一作为绿化用地。

（二）临宽度为20.0米到30.0米（含30.0米）道路的建（构）筑物，后退道路红线不小于6.0米，商业建筑不少于9.0米。其中沿道路红线3.0米宽部分，统一作为绿化用地。

（三）临宽度为30.0米到40.0米（含40.0米）道路的建（构）筑物，后退道路红线不小于9.0米，商业建筑不小于12.0米,其中沿道路红线5.0米宽部分，统一作为绿化用地。

（四）临宽度为40.0米以上道路的建（构）筑物，后退道路红线不小于12.0米，商业建筑不小于15.0米，其中沿道路红线5.0米宽部分统一作为绿化用地。

（五）位于道路交叉口的建筑，其后退距离应适当加大3.0—6.0米。城市大型公共建筑，后退道路红线不少于15.0米。

旧城区可参照上述标准适当减少3.0—6.0米。浚县、淇县可根据实际情况制定相应规定。

第三十七条 建筑间距应符合日照、通风、消防、抗震、卫生、交通、绿化、管线敷设等有关规定。基本日照间距系数在新建区按1.40控制，在旧区改建区按1.20控制，具体按鹤壁市城市规划管理技术规定执行。

第三十八条 建筑应后退建设用地边界，后退距离除满足有关规定外，不得小于3.0米。

第三十九条 新建、改建、扩建建设工程应当按照规定配置绿地和机动车、非机动车停车场（库），按照规划要求配建公共厕所，并与建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用，不得改作他用。临街建筑的绿地和停车场以沿街开放式布置为主。

第四十条 新建、改建公共建筑和城市道路等公共空间，应当设置无障碍设施。

第四十一条 对文物保护单位和优秀近代建筑，应当按照规定进行保护。在保护范围内不得新建建筑物。在保护范围内改建建筑物或者在建设控制地带内新建、改建建筑物，应当符合有关规定，不得破坏原有环境风貌。

第四十二条 沿道路的建筑物、构筑物、城市雕塑、户外广告等设施，应当符合城市规划和市容要求。

沿主要道路不得布置零星、简陋的建筑物和构筑物。沿其他道路设置的建设附属设施不得妨碍市容景观。

新城区所有管线禁止架空敷设。新建、改建道路时，旧城区主要道路沿路的架空管线应当埋入地下。浚县、淇县可根据实际情况制定相应规定。

第四十三条 建筑物的室外地面标高，应当符合详细规划的要求；尚未编制详细规划的地区，可以参照该地区城市排水设施情况和附近道路、建筑物标高确定。

新建、改建道路路面标高，应当与相邻街坊以及沿路建筑地坪标高相协调，不得妨碍相邻各方的排水。

第四十四条 城市规划区内所有建筑工程均应统一设计外部常用附属设施及可能增加的附属设施。统一预留安装位置，统一设置有关构件。

住宅、公寓、餐饮等建筑应统一设计排烟通道，预留太阳能设施位置。所有住宅建筑必须统一在建筑室内设置太阳能设施上下水管道和溢水管道，不得在建筑外墙敷设。

需要安装建筑外墙门窗防盗设施的应统一在门窗室内一侧设计安装或统一制定设计方案经有关部门批准后组织实施。所有安装室外空调挂机的，屋顶需放置水箱、水塔等设施的，应做隐蔽处理并与建筑立面相协调，不得直接外露，空调还应统一设置冷凝水排水管道。

外墙金属构件应尽可能使用不锈钢、铝合金等不生锈材料，避免生锈污染墙面。

第四十五条 城市规划区内所有建筑工程不得设置垃圾道和沿街设置化粪池。沿街住宅建筑不得沿街直接设置楼梯入口。新城区除学校、住宅、工厂及其它有特殊要求的建设用地沿街可以设置高度不超过1.5米的透空围栏和必需的门卫用房外，其它建设用地不得沿街设置围墙、围栏和门卫用房。旧城区和浚县、淇县可根据实际情况制定相应规定。

第四十六条 建设工程涉及环境保护、环境卫生、卫生防疫、劳动安全、消防、交通、绿化、供水、排水、供电、供热、燃气、通讯、地下工程、铁路、气象、防汛、抗震、民防、军事、国家安全、文物保护、建筑保护、测量标志等方面管理要求的，必须符合国家和省有关规定。

第四十七条 设计单位必须按照城市规划、城市规划管理技术规定和城市规划行政主管部门提出的规划设计要求进行建设工程设计。

施工单位必须按照建设工程规划许可证所附的图纸施工。

第四十八条 建筑工程和管线、道路、桥梁工程现场放线后，建设单位或者个人必须按照规定向城市规划行政主管部门申请验线或定线。

第四十九条 建设单位或者个人必须按照建设工程规划许可证及附图的要求，全面完成建设基地内的各项建设和环境建设。

第五十条 建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。需要变更建筑物使用性质的，必须报原审批部门批准，办理有关手续，严禁擅自改变建筑物使用性质。

建筑外墙不得擅自增加出入口和把窗改为门，确需改变的，必须经原审批部门批准，办理有关手续。

第五十一条 危旧房屋应当按照城市规划进行改造，尚无改造计划的，经批准后，可以进行维修，但不得扩大原有建筑占地面积，不得妨碍交通、消防安全。

第五十二条 城市规划区内农村个人或城市居民住房建设应当根据城市规划要求，按城市规划行政主管部门批准的规划进行建设。市区内个人住房参照城市住宅小区有关标准规划建设，原则上房屋高度不低于四层，严禁规划建设新的低层独门独院住房。

第五十三条 建设工程竣工后，建设单位和个人必须向城市规划行政主管部门申请验收。规划行政主管部门主要验收工程实施情况是否与批准的工程规划许可证及其附件一致，内容包括：1．平面布局。工程用地范围位置、平面形式、建筑间距、管线走向及管位、出入口布置。2．空间布局。工程地下设施与地面设施的关系、层数、高度、建筑密度，容积率、绿化率。3．建筑造型、色彩。4．工程标准。5．室外配套设施。申请建设工程竣工规划验收前须拆除所有施工过程中搭建的临时设施。

符合工程竣工规划验收条件的，建设单位按要求安排竣工测量，向城市规划行政主管部门提供数字化地形图，办理规划验收手续。

凡未经城市规划行政主管部门验收合格，未在建设工程规划许可证上加盖建设工程竣工规划验收合格专用章的工程，房管部门不得发给房屋产权证明等有关文件。市政管线工程未经规划验收合格，不得覆盖。

建设单位在竣工验收合格后6个月内，应向城市规划行政主管部门无偿报送有关竣工资料。



第六章 城市规划管理审批程序



第五十四条 城市规划区内土地利用和各项建设管理实行核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》制度。

《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》不得转让、买卖。

第五十五条 城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

建设项目选址意见书的办理程序：建设单位或个人持项目建议书批准文件向项目所在市、县城市规划行政主管部门申请核发选址意见书。城市规划行政主管部门根据城市规划要求和建设项目的性质、规模，对符合条件的项目，应在省城市规划行政主管部门规定的审批期限内，核发选址意见书。国家审批的大中型和限额以上的建设项目，以及省审批的建设项目的选址布局，在核发选址意见书前须经省城市规划行政主管部门审查批准。

第五十六条 在城市规划区内需要申请用地的，必须在取得建设用地规划许可证后，方可向县以上人民政府土地管理部门申请用地。

建设用地规划许可证的办理程序：建设单位或个人持项目批准文件、规划设计总图或初步设计方案，向项目所在市、县城市规划行政主管部门提出定点申请。城市规划行政主管部门接到申请后，应在省城市规划行政主管部门规定的审批期限内审查，核定用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。并根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，提供规划设计条件，提出工程规划设计要求，作为工程设计的依据。

第五十七条 在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，城市规划行政主管部门应提供规划设计条件，建设单位和个人必须取得建设工程规划许可证。

建设工程规划许可证的办理程序：建设单位或个人持项目批准文件、建设用地规划许可证和建设用地证件向项目所在市、县城市规划行政主管部门提出建设申请。城市规划行政主管部门在接到申请之日起30日内，审查建设项目设计方案、建设工程施工图，确认符合城市规划的，核发建设工程规划许可证。

第五十八条 建设单位或个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。经城市规划行政主管部门现场验线或定线后，方可正式施工。

第五十九条 城市公用工程施工，未经城市规划行政主管部门批准，不得更改走向、方位等设计方案；管线工程铺设后，须经城市规划行政主管部门验线后，方可覆盖。

第六十条 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更，确需变更的必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。

建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后6个月未申请办理用地手续，或取得建设工程规划许可证后6个月内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证或建设工程规划许可证自行失效。

第六十一条 在市或县人民政府所在地镇的城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应向城市居民委员会或村民委员会提出申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见并签署意见后，持土地使用权属证件（在市区的，还应持房屋产权证件）、户籍证件，报街道办事处或乡（镇）人民政府审查，向市、县城市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证。

在其他镇的城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应向城市居民委员会或村民委员会提出申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见并签署意见后，持土地使用权属证件、户籍证件，向镇人民政府申领建设工程规划许可证。

城镇非农业户口居民，在城市规划区内建住宅需要使用集体土地的，应按城市规划统一征地，进行建设。



第七章 规划公示



第六十二条 城市规划实行公示制度，公示工作由城市规划行政主管部门具体组织实施。

第六十三条 城市规划公示实施范围包括城市规划批前公示、批后公示，城市规划变更、调整公示，建设项目批前公示、批后公示等。

（一）实行城市规划批前公示

城市总体规划、分区规划、近期建设规划、重要的详细规划、重点地段城市设计、大型城市基础设施规划 、公共绿地规划、广场规划、旧城改造的详细规划、居住小区规划以及风景名胜和历史文化保护规划、年度建设规划等在编制期间，应当向社会公示规划方案，广泛征求意见。使社会各界及时了解城市规划动向，提出意见和建议。

城市规划批前公示的内容应包括规划编制的依据、方案的主要图纸、规划思想、规划目标、规划措施和主要经济技术指标。

（二）实行城市规划批后公示

各项规划设计成果按法定程序批准后予以公示，使广大市民和群众能够了解城市规划，自觉遵守城市规划，并监督城市规划的实施。

城市规划批后公示的内容包括有关部门的批复，规划的强制性内容和规划文本、图纸的主要内容以及主要经济技术指标等。

（三）实行城市规划变更、调整公示

已经批准的城市规划强制性内容进行变更或调整必须按程序实施。在向原规划审批机关申请变更或调整规划前，应当先就变更、调整的规划意向进行公示，并按规定组织专家论证或召开听证会。经批准对规划变更或调整，其规划变更或调整方案应按城市规划批前公示的规定，进行批前公示。变更或调整后的规划经原审批机关批准后，应当按城市规划批后公示的规定进行批后公示。

（四）实行建设项目的批前公示

对城市布局和城市环境有较大影响的建设项目以及市民普遍关注的建设项目，在核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证之前，均要就有关内容进行公示。

（五）实行建设项目批后公示

实行批前公示的建设项目取得建设工程规划许可证后，在建设工程放线前，必须就批准的有关内容向社会公示。

（六）实行城市规划社会监督员制度

城市规划行政主管部门应以街道办事处为单位，聘请社会各界代表担任城市规划社会监督员。监督员实行任期制，任职期内有权参加城市规划行政主管部门的业务办公会议，了解建设项目的规划审批情况，参加各种城市规划听证会，对各项建设是否符合城市规划进行监督。并将社会各界对城市规划的意见、建议和违法用地、违法建设情况反馈给城市规划行政主管部门。

第六十四条 城市规划公示的方式和期限

（一）编制城市规划可采取以下公示方式：

1、展览公示。

2、媒体公示。

3、网络公示。

4、公示牌公示。

其中城市总体规划、分区规划、近期建设规划、年度建设规划等的方案的批前公示期不少于15日。

重要的详细规划，如旧城区改造详细规划、居住小区规划、大型城市基础设施规划、绿地规划、广场规划、城市设计等方案批前、批后、变更的公示期不少于10日。

城市总体规划、分区规划和近期建设规划、风景名胜和历史文化保护规划经批准后，还应在城市规划展示厅向广大市民长期公示。

（二）建设项目批前公示的方式一般为在建设项目用地上设立公示牌进行公示，公示期不少于7日，其中大型或重要市政基础设施、公共建筑、工业项目及城市大型雕塑等还应当在城市规划展示厅或公示栏进行公示，公示期不少于10日。

（三）建设项目批后公示，采取在建设工地醒目位置设立建设工程批后公示牌方式公示。建设项目批后公示牌在建设项目通过规划竣工验收后方可拆除。

第六十五条 城市规划公示的组织和实施

城市规划行政主管部门可以根据城市规划或建设项目的影响范围、重要程度确定具体公示方式。公示项目涉及国家机密、军事机密的，要经保密部门审查同意后方可公示。建设项目批前、批后公示工具如公示栏等由城市规划行政主管部门监制，建设项目业主承担有关制作费用并负责公示栏的维护和保管。城市规划行政主管部门应在办公场所附近或市区人流集中地，设立城市规划公示栏。城市规划行政主管部门在公示城市规划内容的同时，应当公告反馈意见的方式，并指定专人或专门机构负责收集整理社会各界群众的意见、建议和举报。城市规划行政主管部门要及时汇总公众意见，形成公众意见书。合理化意见和建议要在规划设计、项目设计方案修改完善过程中积极吸收采纳。公众意见书的内容和采纳的情况应当向社会公示。在建设项目审批中，公众意见书和设计方案对公众意见的吸收情况应作为城市规划行政主管部门审批的重要参考。

第六十六条 市、县人民政府及其城市规划行政主管部门组织编制的规划项目的公示由城市规划行政主管部门负责。

其它项目的规划公示由建设单位或个人按城市规划行政主管部门的统一要求具体办理。不按规定进行公示的，城市规划行政主管部门可暂停办理该建设项目的审批。



第八章 城市规划实施的监督检查



第六十七条 城市规划行政主管部门负责城市规划实施监督检查，并依法制止和处理违法建设活动。

第六十八条 城市规划行政主管部门有权对城市规划区的建设工程是否符合城市规划进行检查。

被检查者应如实提供情况和必要的资料，不得隐瞒和阻挠。检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。

第六十九条 城市规划监督检查的内容如下：

（一）未经规划许可的建设用地和建设工程；

（二）建设用地规划许可证的合法性及其执行情况；

（三）建设工程规划许可证的合法性及其执行情况；

（四）按照规划建成和保留地区的规划控制情况；

（五）建设工程定位；

（六）建设工程竣工规划验收；

（七）建筑物、构筑物的规划使用性质；

（八）按照本办法规定应当监督检查的其他内容。



第九章 法律责任



第七十条 在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证或利用涂改、失效的建设用地规划许可证取得建设用地批准文件、占用土地或转让土地使用权的，批准文件和土地转让文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回，并追究违法单位和直接责任人的行政责任。

买卖、转让建设用地规划许可证，许可证自行失效，占用或转让的土地由县级以上人民政府责令退回。

第七十一条 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，有下列行为之一的，属严重影响城市规划，由县级以上城市规划行政主管部门责令停止建设、限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其他设施：

（一）占压道路红线的；

（二）在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或者其他设施的；

（三）占压广场、公共绿地、高压供电走廊、地下管线、防洪排水设施的；

（四）危害城市安全，污染和破坏城市环境、城市风貌的；

（五）破坏具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹和风景名胜的；

（六）其他妨碍城市发展，影响城市功能协调的。

在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由市和县城市规划行政主管部门责令限期改正，并处土建工程造价3%-10%的罚款。

罚没收入上交同级财政。

第七十二条 在城市规划区内，未经批准或超越批准范围挖取砂石、土方等，破坏城市环境和风貌，影响城市规划的由城市规划行政主管部门或有关主管部门责令停止上述活动，限期整理或者恢复原有地形、地貌。

第七十三条 受到停止建设或拆除建筑物、构筑物等处罚的单位和个人，必须立即停止施工，对继续施工的，作出处罚决定的城市规划行政主管部门有权对继续施工的设备、建筑材料等予以查封，并拆除继续施工部分。拒绝、阻碍城市规划行政主管部门工作人员依法执行公务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七十四条 对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的单位的有关领导人员和直接责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

第七十五条 城市规划行政主管部门未按确定的日期验线或定线，给建设单位或个人造成误工损失的，由城市规划行政主管部门赔偿误工损失。

城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受索取贿赂者，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。



第十章 附则



第七十六条 未设镇建制的工矿区的居民点，参照本办法执行。

第七十七条 本办法的具体应用问题，由市城市规划行政主管部门负责解释。

第七十八条 本办法自2005年1月1日起施行。

本市以前有关城市规划的规定，凡与本办法相抵触的，按本办法执行。