城管吓死人的制度性反思

周永坤
苏州大学王健法学院博士生导师


2007年4月24日傍晚，南京奥体中心附近的牡丹江街上某建筑工地门口，一名卖水果妇女看见城管执法车开过来，担心占道经营受处罚，慌忙跨上三轮车，骑了就走，不料刚走出十几米，一头栽倒在地，猝然身亡。曹卢杰、任国勇：《卖水果妇女掉下三轮车猝亡》，《扬子晚报》2007年4月25日。
城管始于何年何月，它由谁首创似已不可考，但是城管近年成为社会批评的对象却不容置疑。前次小贩崔英杰案尚未最终结案，又有此次南京“城管吓死人”事件，再次促使人们思考城管问题。
　　城管是我国社会转型中的产物，它的产生与发展有相当复杂的原因。它的直接原因当有三：现代化过程中城市人口的膨胀，单位社会解体所带来的社会失序，由于前两者所造成的警力不足。 第一个原因不必多说，大家都看得见，第二个原因得说几句。改革开放前的中国社会可以称为“单位社会”，它的最大特点是“人是单位的一员”，每一个单位就是一个小社会，单位承担着大部分的社会功能，包括对成员的管理职能与纠纷解决职能。作为一种社会管理形式，它是非常成功的。但是，但的最大问题是公民对单位及其领导的依附所带来的人的依附性。改革开放以后，它在种种改革面前无法存在，逐渐解体。单位社会的解体使人成为真正意义上的“社会的人”，而这是公民社会的必要前提，因此这无疑是社会的一大进步。但是由于平等、法治的社会管理机制的滞后，不同程度的社会失序接踵而至。人口膨胀加上社会失序，增加了警力的需求，这本来很正常，需要增加警察。但是由于以下这两个原因的介入，这一社会原因才导致了“城管”的产生。其一是经济的考虑，由于警察的成本相对高，有些地方无能力或不愿意支付这一较高的成本，于是想出了城管，由他们行使相当一部分警察职能。二是为了权力的便捷行使。警察权的行使有较多的法律限制，而城管这一新的组织形式很少、在起初几乎没有法律限制，而它几乎可以什么事都管，特别是带有强制性的行为。说白了，城管的兴起是权力为了规避法律而催生的一种组织。可以这样理解，城管正是“单位人”思维在新社会中的形态化，人们试图用单位的管理模式（非法治模式）来管理“自由人”的城市，他们将城市当成了他们原来管理的单位。
　　既然如此，城管的行为就带有相当程度的非法性。最为代表性的行为有两种，一是对公民的财产与身体所采取的种种“即时强制”措施，二是对公民财产的“罚没行为”。这两类行为都是最为严重的“侵害性”行政行为，当受到行政法上的严格规制。如果由警察来行使，很容易导致诉讼，并可能引起“众怒”，对于权力来说，这就显得很麻烦。而城管就可以规避之。这是城管繁荣背后的真正的原因。
　　因为城管对公民权利构成严重的侵犯，而在现制下又没有合适的救济途径，因此可以说，城管与人民之间的关系具有相当的“自然状态”意义，它导致民众的反感甚至反抗是自然的。正是在这个意义上，我在上面的博文中说，崔英杰案其实是一个“悲剧”，一个制度性的悲剧。社会应当反思，在这一事件中，社会应当有什么责任，不要老是将犯罪分子魔鬼化。一个过分依仗暴力而较少规范的组织，它在民众中必然产生恐惧，恐惧可能带来过度反应：崔英杰是其代表；恐惧可能带来心理上的重压而产生不测，那个我至今不知姓名的45岁的女性是代表。我相信在这一悲剧中，城管队员是无辜的，我估计（仅仅是估计）死者可能有某种没有察知的疾病，由于过度惊吓导致急性发病猝死；或者可能由于过度惊吓倒地，继而导致脑损伤而不幸身亡。
　　城管队员与公民的对立状态与情绪不是个别城市的现象，它带有普遍性。但是可惜的是，我们缺乏反思能力，我们只知强化它，这表现在各地城管装备的“现代化”上，有的地方甚至提出城管要带枪。我奉劝不要这样做。我们需要反思的是这一制度本身的合法性如何，或者如何对它加以法律规制，以保障公民的权利，而不是进一步使它暴力化。在一个法治的社会里，暴力只能由警察行使，而警察在法院的监视之下。
　　昨天，我看到美国的校园枪击案竟然这样落幕：他们将凶手赵承熙也列为悼念对象。表面上这一做法是如此的不合逻辑，其实，这正是进步社会的逻辑。一个健康的社会正是建立在社会的反思之上的，正是这一反思是社会合理化的动力。美国人从“杀人魔鬼”身上尚且能反思他们自己对于移民的行为，我们难道不应当从城管接二连三的制度性悲剧中反思点什么吗？

来源于“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/

中华人民共和国政府 芬兰共和国政府


中芬关于修改一九五三年六月五日两国支付协定有关条款的换文


（签订日期１９６８年１月２０日）
　　　　　　　　　　　　　（一）对方来文

中华人民共和国政府贸易代表团团长朱剑白先生团长先生：
　　芬兰共和国政府和中华人民共和国政府一九六八年贸易协定于今日签订，在谈判中，芬兰代表团建议，由于芬兰马克面值的改变，将芬兰共和国和中华人民共和国于一九五三年六月五日签订的支付协定第二条和第八条修改如下：
　　第二条　为办理双方的相互付款，芬兰银行以中国人民银行名义，以及中国人民银行以芬兰银行名义开立无息无费马克帐户（每一马克含纯金量为０．２１１５９０公分）。
　　第八条　为使相互往来支付不致间断起见，芬兰银行及中国人民银行对于自己方面的法人或自然人支付在本行内开立的对方银行马克帐户上所记载之金额时，不论开出付款委托书的银行在付款银行帐上有无余额，均须办理支付。
　　如芬兰银行与中国人民银行的马克帐上，一方净欠对方的金额超过×××马克时，则债务国应设法将该欠额减至×××马克的限额以内。
　　如净欠（指在该日或在该日以前的各项支付和付款通知书已记入帐目后所欠债权国的差额）由超过限额时起，在四个月内，一方净欠对方的金额不能降至八百四十万马克限额内，则债务国应根据债权国之要求，将超过规定限额的全数净欠（指这一应付款的部分应取决于上述帐户在四个月期限的最后一天帐面所示的帐户差额）在一个月内用可转移英镑清偿。
　　以上建议如蒙贵国政府同意接受，我提议将本函以及您确认的复函一并作为两国政府之间的一项协议。
　　顺此向您，团长先生，致以崇高的敬意。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　芬兰共和国政府贸易代表团团长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　乌西维尔达
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九六八年一月二十日于北京

　　　　　　　　　　　　　（二）我方去文

芬兰共和国政府贸易代表团团长乌西维尔达先生团长先生：
　　我荣幸地收到您于一九六八年一月二十日的来信，内容如下：
　　（内容见对方来文）
　　我荣幸地通知您，中华人民共和国政府完全同意芬兰方面的建议，并同意将来函和本复函作为两国政府之间的一项协议。
　　顺此向您，团长先生，致以崇高的敬意。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国政府贸易代表团团长
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　朱　剑　白
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（签字）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九六八年一月二十日于北京