刍议人民法院调解原则之弊端

陈丹
(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221008)


内容摘要：中国是一个素有调解传统的国家，古代历史中曾有的一些基层职务，如亭长、地保之类均可对乡里之间产生的纠纷进行调解以促成和解，而不使之诉之于官府，因此国人多有“厌诉”和息事宁人的心态。在现实中，人们有求和的心态，法官亦有促和的意向。所以，历史和现实的条件均是我国调解制度得以萌生和发展的肥沃土壤，但是本文在此并不想讨论调解制度的优越性，相反却是要讨论该制度在具体操作中可能存在的弊病。因之，在笔者有限的知识和视野内，本文将针对法院调解原则的弊病进行初步探讨。
关键词：调解 法院调解 调解原则

调解制度在我国有着悠久的历史，是我国民事诉讼中处理纠纷的传统方式，曾经得到西方国家的肯定并被誉为“东方经验”而加以学习借鉴。美国最高法院前任首席大法官Warren Burger也对中国的调解机制大加赞许。从某种意义上来看，调解制度或许还算得上是我国的一项独具特色的法律制度，这与国人厌恶诉讼和追求和谐谦和的传统心态有很大关系。在众多的诉讼与非诉讼的纠纷之中，采用调解的方式解决问题简化了司法程序，降低了诉讼成本，同时缓和了社会矛盾，的确能产生良好的经济效益和社会效应。因而，调解制度不失为一种“良法”，但是，再好的法律也会因执行过程中出现的某些问题而成为人们心目中的“恶法”，更何况我国的调解制度在现实中仍然存在着诸多不完善的地方，由于调解引发的问题也越来越多的暴露，所以笔者认为，从公平公正的角度来看，我国现行的调解制度尤其是法院调解并不是解决民事纠纷的最有效和最合理的方式。

一、法院调解的概念和原则概述
通说认为调解有诉讼外的调解和诉讼上的调解之分，前者如人民调解、行政调解以及仲裁程序中的调解等；后者即民事诉讼法中的法院调解。那么，法院调解，亦称诉讼上调解，是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商，以达成协议，解决纠纷的活动。抛开调解的其他形式和其他主体，本文讨论的仅是关于法院调解的有关问题。
按照我国民事诉讼法有关规定，法院调解的原则有：1、双方当事人自愿原则。就是说必须双方当事人都要自愿的、明确的表示接受调解处理的方式，包括程序意义上的自愿和实体意义上的自愿。2、事实清楚、是非分明原则。以事实为根据，以法律为准绳是法院必须遵守的原则之一。一个民事案件如果事实不清，权利义务关系不明，法官就有查明事实、分辨是非的义务和责任，绝对不能糊涂结案。3、合法原则。 调解协议的内容不能违反法律规定。人民法院是国家审判机关，它们的一切活动都应该符合法律规定，调解也是法院的审判活动之一，因此它的合法性必须得到满足。
任何法律都不可能做到法无巨细的覆盖社会生活的各个角落，在我国这样的成文法国家更是如此，法律的稳定性所带来的法律滞后性愈发明显，因此用原则来规范和指导司法机关的活动是十分必要的，也是十分有效的。但是，原则性的规定毕竟有它抽象和模糊的一面，就具体的司法工作的操作人员来说，会因为个人的业务水平和理解能力的偏差出现谬误，这或许是无可避免的。从整个国家的发展来看，法律所追求的公平公正的精神已成为社会的普遍意识，或者说是人们对法律的一种信仰，基于对法律的信仰必然会推动整个国家的法制现代化进程。
基于对上面罗列的几项原则的考虑，我国法制仍然是处于一个不断完善和发展的过程之中，所以我们不能忽视任何眼前所出现和发现的法制建设的漏洞，下面笔者就所学的知识和所面临的一些社会现象，从法制建设的角度谈几点看法。

二、调解不一定非要“事实清楚、是非分明”
按照事实清楚、是非分明的原则，在事实尚未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也是不能结案的。在这里，该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法及其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。相对于公法而言，民事案件的特殊性有一点，即：它是平等主体之间发生的利害关系和冲突，这与他人无干，当事人都达成了和解，旁人又何必追究到底呢？因此笔者认为，只要在不损害他人利益以及当事人已作出真实意思表示的前提下，诉讼双方适当作些让步乃至于牺牲自己的利益，即使事实不清、是非不明，结案也无不可。

三、法院调解并非都是基于双方当事人自愿
在法庭上，法院调解必须得在当事人双方明确的表示同意之后才能进一步开展，即要充分体现私法自治原则，接受调解也是当事人对纠纷解决方式的一种自由选择，属于对私权的自由处分。但是在诉讼过程中，由于存在这样或那样的因素，导致了我们的诉讼当事人非自愿的寻求纠纷的其他解决方式，如调解。那么是什么原因促使当事人改变了他们提起诉讼的初衷呢？笔者认为有如下：
（一）法院出于对自身利益的考虑积极的谋求当事人接受调解
从司法实践中来看，似乎我们的审判机关更愿意选择调解来作为他们的结案方式。因为调解结案的案件同样是要计入法院的结案率的，而且调解结案的案件不得上诉。所以，相对而言程序要简单得多的调解方式更容易引起审判人员的兴趣，因此他们在诉讼程序中积极的谋求当事人之间的和解，只要存在调解可能，不管处于审理程序的何种阶段，法院总是会询问当事人是否愿意接受调解。询问当事人是否接受调解，这是法院的职权所在，本无可非议。但本文认为案件既然已经处于了一种诉讼程序当中，而且法庭也已经开庭审理案件了，就再无询问当事人的必要。将纠纷诉之于法院，必然体现的是当事人希望通过诉讼途径谋求自己合法权益的初衷，这属于对私权采取公力救济方式的一种选择，接受调解就不再是当事人的首选，至少应该不会是原告方的首选。
（二）司法效率不高，诉讼成本过高，当事人失去耐心
总体而言，《民诉法》本身存在一些不尽人意之处，司法资源在地域上分配不均，各地法院处理案件的能力不一，导致我国整体的司法效率不高，在一些司法资源匮乏的落后地区更是如此。从原告起诉到法院开庭审理，对于原告而言都是一个漫长的等待期间，或许没等法院正式开庭审理或者刚刚开庭，原告就会要求调解。进入审理程序之后，诉讼程序更是繁杂、拖延，导致诉讼成本与日递增，这些因素都将影响当事人双方对纠纷解决方式的再选择。因此，从这一点来看，当事人在诉讼程序中再选择接受调解也是出于对我国司法现状的无奈，很多原告撤诉转而接受调解的例子也正是基于此点考虑。
（三）社会其他力量的介入，导致无形压力的产生
根据《民诉法》第八十七条规定，人民法院调解可以邀请有关单位协助，这一条我们展开来分析，也就是说法院会为了达成调解协议而积极谋求一种具有极大说服力的社会力量来协助他们的调解和说服活动，这种社会力量既可以是当事人所在单位的领导，也可以是其他利害关系人等，那么，在这里我们就难以保证整个说服过程当中没有其他足以造成当事人误解或者恐慌的说辞，从而使当事人非自愿的做出接受调解的意思表示。借助于行政力量和舆论力量介入到法院调解过程中来，很难说是一种合法的手段，但即便是违法的行为也可以在合法的外衣下得以掩盖从而逃脱监督的眼睛。所以本文对《民诉法》中法院调解的这一规定持有微词。

四、法院调解的合法性应该得到实质的保证
《民诉法》第八十八条规定，调解协议不得违反法律规定。这就要求调解协议必须具有合法性，它应该包括程序意义上的合法和实体意义上的合法。实体上的合法，要求调解协议的内容必须合法，我们可以通过比照调解协议书的具体条款以及最终结果是否公平公正来加以判断，以及对于诉讼双方当事人而言是否大致公平。但是，程序上的合法，也许可以通过了解法院制作的调解书的过程来对其合法性来加以判断。作为法院，为了谋求和解的达成，对于其主持调解的具体手段有自由选择的权利，这也是法官自由裁量权的灵活运用。但是很多情况下法院借助的手段是不为当事人所知晓的，是不能对外界披露的。比如说在实践中，法院对于当事人双方可能是分别加以说服，并晓之以利害关系的，而不是双方均在场的情况下的共同会话式的调解，从某种程度上说，这是一种欺骗，是违法的。但是，调解的最终的结果是：呈现在当事人双方面前的必然是一份权利义务相当明确，看似公平、公正的调解书。我们不难想象，作为法院，必定具备一些善于运用法律技巧和熟练制作各种法律文书的专业人士，他们在制作调解书的时候，当然会注意处理法律文书的形式合法性，他们深知哪些事实是可以记录下来的，哪些是将会影响调解书合法性的内容，哪些是绝对不能记录下来的。于是，在制作调解书过程当中，这些专业人士当然会有所取舍了，从而最终展现在当事人面前的是一份形式上合法的调解书。由此，程序上和实体上的不合法便被调解书形式上的合法所掩盖了。所以本文认为，应该对此种问题加以重视。调解过程乃至调解结果是否公平公正应该首先从程序上加以保证，这样才能使法院调解得到实质的保证。

五、结束语
以上是笔者针对我国现有的民事纠纷中的法院调解原则的具体运用所产生的弊端做的一次初步探讨，提出以上的问题，并不是为了说明法院调解制度本身的不合理性，而是为了引起有关方面的注意和思考。当然，由于知识的有限和视野的局限，难免有以偏概全的嫌疑。笔者在这里加以提出，只是因为考虑到了法律条文与司法现实之间的存在一些差距，并想借此引发更多的思考，希望我国的法制建设能够日臻完善。也希望国人息事宁人和“厌讼”的传统习惯能得以改善，能够善于运用诉讼来寻求法律的救济。


参考文献
[1]江伟，《民诉法》，北京：北京大学出版社和高等教育出版社，2000年7月第1版
[2]景汉朝、卢子娟，《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期
[3]薛江武，《完善我国法院调解制度的再思考》，参见网页：http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=559
[4]赵 钰，《我国民事调解制度的弊端与改革，参见网页：http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1188


司法部


司法部关于开展“法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务”主题实践活动的指导意见


各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：

　　为深入贯彻落实党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指导和推动律师、公证、基层法律服务、司法鉴定和法律援助工作（以下称法律服务和法律援助工作）进一步发挥职能作用，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出新的贡献，司法部决定自2007年4月至2008年4月，在全国范围内开展"法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务"主题实践活动。现提出意见如下：

　　一、指导思想

　　开展主题实践活动，要坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，自觉践行社会主义法治理念，认真贯彻落实党的十六大和十六届六中全会精神，按照全国司法厅（局）长会议的部署，围绕"法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务"这一实践主题，从促进社会和谐和加强自身建设两个方面，把握学习讨论和工作实践两大环节，推动法律服务和法律援助工作以服务经济社会发展为己任，以促进社会和谐稳定为着力点，以化解社会矛盾纠纷为切入点，以维护人民群众合法权益为出发点，以促进实现社会公平正义为立足点，依法充分有效地发挥职能作用，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，努力为构建社会主义和谐社会提供优质高效的法律服务和坚强有力的法律保障。

　　二、主题实践活动的目标要求

　　开展主题实践活动，要强化思想认识，规范执业行为，完善制度机制，提高队伍素质，努力达到以下具体的目标要求：

　　一是队伍建设进一步深化。广大法律服务人员和法律援助工作者充分认识构建社会主义和谐社会的重要性、必要性和紧迫性，努力增强为构建社会主义和谐社会服务的主动性、积极性和创造性，进一步增强社会责任感，不断提高自身政治素质、业务素质和职业道德素质，法律服务和法律援助行业的向心力和凝聚力明显增强，队伍建设提高到一个新的水平。

　　二是服务能力进一步增强。法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务的政策措施更加完善，法律服务工作紧紧围绕党和国家的工作大局，始终保持正确的服务方向，积极介入到经济社会生活的各个方面；司法鉴定工作的薄弱环节得到加强，社会公信力进一步提升；法律援助的受援面进一步扩大，更多的困难群众享受法律的公正。各项工作逐步实现规范化、制度化和法制化，质量监管工作得到加强，服务质量和水平进一步提高。

　　三是服务成效进一步显现。法律服务和法律援助工作的职能作用充分发挥，法律效果和社会效果有机统一，促进政府依法行政、市场经济主体依法经营、当事人依法维权和司法机关公正司法起到重要作用。法律服务和法律援助工作队伍诚信为民的社会形象进一步树立。

　　三、开展主题实践活动的工作原则

　　开展主题实践活动，要坚持"以人为本，贴近群众、发挥职能、服务社会、共建和谐"，努力做到"三个结合"：

　　一是"主题要求"与"具体实践"相结合。此次主题实践活动的主题是"法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务"，围绕学习、实践和建设，分别明确了不同的工作内容。各地、各单位要根据实际，结合自身职能，进一步明确本地、本单位开展主题实践活动的具体内容，将"主题要求"具体化，使实践活动更具有针对性、实效性。

　　二是"促进社会和谐"与"加强自身建设"相结合。积极引导法律服务和法律援助工作着眼于社会和谐，致力于社会和谐，努力促进经济社会和谐发展；切实加强法律服务队伍、法律援助队伍建设，大力加强律师事务所、公证处、基层法律服务所、司法鉴定机构和法律援助机构建设，提高自身素质，适应社会要求。

　　三是"学习"、"实践"与"建设"相结合。要紧密结合实际，组织开展学习讨论、工作实践和工作建设三项活动。学习是手段，通过学习提高思想认识，开阔工作视野，增强服务本领；实践是目的，通过实践检验学习效果，促进社会和谐，实现社会价值；建设是保障，通过建设提高实践能力，规范执行活动，改进工作作风，提高服务质量，展示社会形象。

　　四、主题实践活动的主要内容

　　各地要按照司法部的统一部署，结合律师、公证、基层法律服务、司法鉴定和法律援助工作的职能特点，分别按照以下三项内容，有计划、有组织、有步骤地推进各项工作。

　　（一）围绕"历史机遇?职业使命?社会责任"，开展学习讨论活动。

　　学习讨论的主要内容：1．中央作出构建社会主义和谐社会重大决策的历史背景、主要内容、现实意义和历史意义，法律服务和法律援助工作在构建社会主义和谐社会中的地位和作用；2．如何培养和树立社会主义法治理念，坚定正确的政治立场，始终坚持法律服务和法律援助工作正确的服务方向；3．如何培养和树立社会主义荣辱观，进一步提高职业道德素质，明辨荣辱，奉献社会；4．如何培养理论素养和岗位技能，进一步提高业务素质，努力适应新时期法律服务和法律援助工作的需要；5．如何结合法律服务和法律援助工作特点，加强和改进党建工作，始终坚持党对法律服务和法律援助工作的领导；6．如何从本地、本单位实际出发，研究明确法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务的有效途径和工作机制；7．如何进一步发挥律师工作参与诉讼调解和办理非诉讼法律事务、公证工作预防矛盾纠纷、基层法律服务工作促进就地化解矛盾纠纷、司法鉴定工作和法律援助工作促进司法公正等方面的职能作用和工作优势；8．如何加强和改进法律援助工作，不断增强物质保障、组织建设、管理工作、服务工作和社会影响等能力建设，逐步实现基本满足困难群众获得法律援助的工作目标等等。

　　在此基础上，各地、各单位要进一步丰富有关学习讨论的内容，采取专题辅导、集体学习、个人自学和论坛研讨、演讲比赛等形式，教育引导广大法律服务人员和法律援助工作者，深刻认识构建社会主义和谐社会带来的历史机遇，深刻认识自身的职业使命，深刻认识肩负的社会责任，切实把握新形势下开展这次主题实践活动的重要意义，明确指导思想、目标任务、主要内容和方法步骤，努力增强为构建社会主义和谐社会服务的工作责任感和历史使命感。

　　（二）围绕"促进和谐?保障和谐?建设和谐"，开展工作实践活动。

　　工作实践的主要内容：1．围绕当地党委、政府的中心工作，推动法律服务和法律援助工作，积极为国家、地方重点工程和项目建设等提供服务；2．发挥法律服务和法律援助的工作优势，充分运用调解方式，预防和化解农村基层和城市社区各类社会矛盾纠纷；3．帮助群众解决土地征收征用、城市建设拆迁、环境治理保护、企业重组改制和破产中遇到的涉法涉诉问题，努力满足困难群众和弱势群体的法律服务需求，认真做好为农民工提供法律援助的工作；4．推动法律服务和法律援助工作参与信访处理工作，预防和妥善处理人民内部矛盾引发的群体性事件；5．切实纠正法律服务行业严重损害群众利益的不正之风，畅通反映渠道，加大监督力度，对存在的个别问题及时予以纠正，对发现的普遍性问题及时建章立制、堵塞漏洞，以良好的行业作风服务于民，促进社会和谐；6．推进法律服务行业文化建设，树立和弘扬先进的社会主义法律文化，促进和谐文化建设；7．加强律师事务所、公证处、基层法律服务所、司法鉴定机构和法律援助机构建设，明确建设任务，完善管理机制，强化所（处、中心）主任的管理责任，进一步形成所（处、中心）内部和谐，心齐、气顺、风正、劲足的良好局面，发挥其在管理工作中基础环节的重要作用； 8．开展行业互助，规范执业秩序，努力实现法律服务、法律援助事业协调发展等等。

　　在此基础上，各地、各单位要联系工作实际，贴近党委政府关心、人民群众关注、事关社会和谐稳定的热点、难点问题，进一步细化工作实践的具体内容。各级司法行政机关和有关行业协会要加强工作指导，统筹安排法律服务和法律援助机构的实践内容，使各项活动主题鲜明，形式多样，优势互补，相得益彰。要研究制定体现活动主题、符合工作特点、切合本地实际的工作计划和方案，明确提出本地、本单位开展实践活动的主题口号，形成活动声势。要指导律师事务所、公证处、基层法律服务所、司法鉴定机构和法律援助机构明确年内办结的服务和谐社会建设的1至2件实事，公开向社会作出承诺，自觉接受社会监督。通过担任法律顾问、发放法律服务联系卡、举办免费法律咨询活动以及进一步推动律师、公证、法律援助工作进乡村、进社区等形式，切实发挥法律服务和法律援助工作的职能作用，为促进和谐、保障和谐、建设和谐做出新的贡献。

　　（三）围绕"完善规范化工作体系?建设高素质服务团队?展示新时期执业风采"，开展工作建设活动。

　　工作建设的主要内容：1．继续开展社会主义法治理念教育和社会主义荣辱观教育，强化党建工作，加强行风建设，加大培训工作力度，教育引导法律服务人员、法律援助工作者培养和树立正确的执业理念、职业道德；2．继续推动《律师法》修订工作，进一步做好贯彻实施《公证法》的工作，加快制定出台与《全国人大关于司法鉴定管理问题的决定》相配套的司法鉴定基础性规章制度，完善行政规章和行业规范体系，使法律服务和法律援助工作服务和谐社会建设有法可依、有章可循；3．继续推进法律服务、法律援助工作改革，做好深化律师收费制度改革、推进公职律师和公司律师试点等项工作，积极稳妥地推进司法鉴定体制改革，完善司法鉴定制度，为法律服务、法律援助工作服务和谐社会建设提供动力、增添活力；4．加强工作监管，强化管理效能建设，推动法律服务人员诚信档案建设，加强司法鉴定人队伍建设，重点抓好鉴定的执业管理、教育培训和后备人才的培养工作，引导法律服务人员和法律援助工作者自觉接受社会监督，进一步提高服务质量和水平；5．推进公证信息平台建设，加快法律服务、法律援助工作信息化建设步伐；6．引导法律服务和法律援助机构加强基础设施建设，努力使服务环境和工作条件与当地经济社会发展水平相适应；7．推动法律服务和法律援助工作参与社会公益事业，树立和展示良好社会形象等等。

　　在此基础上，各地、各单位要认真查找队伍建设、制度规范和工作监管等方面存在的突出问题和薄弱环节，进一步确定本地、本单位工作建设的重点。各级司法行政机关和有关行业协会要致力于全面推进法律服务和法律援助工作建设，积极探索建立理念先进、遵循规律、符合国情、制度科学的工作体系，努力建设高素质服务团队，在服务社会主义和谐社会建设的实践中，充分展示新时期法律服务人员、法律援助工作者的执业风采。要指导律师事务所、公证处、基层法律服务所、司法鉴定机构和法律援助机构进一步重视工作建设，在确保整体推进的前提下，切实抓住1至2个工作重点，强化措施，力求取得明显成效。

　　五、开展主题实践活动的方法步骤

　　这次主题实践活动分三个阶段进行：

　　一是学习讨论阶段（2007年4月底至2007年6月）。司法部召开电视电话会议，对此次主题实践活动进行动员部署。各地组织学习传达，结合实际，研究制定开展主题实践活动的具体指导意见，在全国广大法律服务人员、法律援助工作者中普遍组织开展学习讨论活动。

　　二是工作实践阶段（2007年7月至2008年2月）。各地按照司法部的统一部署，组织开展工作实践和建设活动，全面落实法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务的各项任务。司法部将对此次主题实践活动进行督导检查。各级司法行政机关也要加大督导检查工作力度，确保各项工作有序推进。这一阶段结束后，要指导督促各法律服务和法律援助机构以及法律服务人员、法律援助工作者对第一、二阶段工作进行总结，写出书面报告。

　　三是总结表彰阶段（2008年3月至2008年4月底）。各省（区、市）司法厅（局）要对主题实践活动进行全面总结并书面报告司法部。整个活动结束后，司法部召开总结表彰大会，交流开展主题实践活动的工作成果，通报表彰在主题实践活动中涌现出的先进集体和个人。

　　六、加强组织领导工作

　　（一）高度重视。开展主题实践活动,是事关司法行政全局工作的一件大事，也是贯穿法律服务和法律援助全年工作的一条主线。这项工作在部党组的领导下进行，部办公厅、政治部、律师公证工作指导司、司法鉴定管理局、纪检组监察局、法律援助中心、中华全国律师协会、中国公证协会、中国法律援助基金会等有关司局和单位按照各自职能分工，共同组织实施。各级司法行政机关、有关部门和行业协会要高度重视，切实将这项工作放到重要位置，摆上重要议事日程，通过编发简报、建立工作联系点、进行实地督查、组织专题评议等形式，精心组织，周密部署，确保主题实践活动顺利开展。

　　（二）形成合力。开展主题实践活动，要注重发挥司法行政机关和行业协会两个方面的积极性，鼓励和支持法律服务和法律援助机构发挥职能作用，承担社会责任，引导其加强自身建设，提高自律性和诚信度，增强透明度和公信力。同时，要注重发挥律师、公证、基层法律服务、司法鉴定和法律援助工作不同的职能作用，形成法律服务、法律援助工作服务社会主义和谐社会建设的整体优势；注重将法律服务和法律援助工作力量向相对薄弱的农村、基层、欠发达地区倾斜，建立法律服务机构乡镇（社区）工作联系点，加强乡镇（社区）法律援助工作站建设，最大限度地满足广大人民群众的法律服务和法律援助需求。

　　（三）注重实效。开展主题实践活动，要力戒形式主义。各地研究制定指导意见、确定实践活动的具体内容、公开承诺年内要办的实事，都要从实际出发，紧扣主题要求，体现为党委政府分忧、为人民群众解难的工作思路。对开展主题实践活动的督导和检查，也要重实践、重效果，主管司法行政机关要建立法律服务和法律援助机构开展主题实践活动的工作进度表，对其活动内容和工作进展情况进行动态监管，防止和克服走过场，确保这次主题实践活动取得实效。

　　（四）加强宣传。要加强以"诚信为民"为主题的法律服务和法律援助宣传工作，在全国范围内举办主题实践活动征文比赛，交流学习讨论的思想认识，展示工作实践的丰硕成果，展现工作建设的积极成效，营造开展主题实践活动的良好氛围。对各地的有效做法和经验，要充分利用广播电视、报刊杂志、互联网络等各种媒体，同步进行广泛深入地报道；对涌现出的先进典型，要大张旗鼓地宣传。要指导法律服务和法律援助机构切实突出活动主题，不断探索具有丰富内涵、效果明显、影响力强的活动新载体，扩大法律服务工作的社会影响，提高法律援助的公众知晓率，树立法律服务和法律援助队伍的良好社会形象。


二００七年四月二十八日