国家工商行政管理总局


工商总局关于进一步强化监管加强重点领域消费维权工作的通知





各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商局、市场监督管理局：
为了认真贯彻落实党的十八大和十八届二中全会精神以及全国工商行政管理局长座谈会的工作部署，根据政府机构改革和职能转变的新形势，为进一步加强市场监管，提升消费维权工作水平，现就加强重点领域消费维权工作通知如下：
一、提高思想认识，切实增强新形势下做好重点领域消费维权工作的责任感和使命感
（一）加强重点领域消费维权工作，是适应机构改革和职能转变的迫切需要。李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上强调指出，要切实加强市场监管，把监管的重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。这对我们做好新形势下的消费维权工作提出了新的更高的要求。政府机构改革和职能转变，特别是流通环节食品安全监管职责划转后，各级工商部门要把更多的精力转到强化市场监管和消费维权上来，努力营造公平公正的市场秩序和安全放心的消费环境。
（二）加强重点领域消费维权工作，是顺应群众期盼、贯彻落实党的群众路线的必然要求。各级工商部门要突出消费者关注度高、消费纠纷多发的重点领域，加强流通领域商品质量监管和有关服务领域消费维权，严厉打击销售假冒伪劣商品的违法行为，及时化解消费纠纷，优化消费市场环境，确保广大消费者安全、放心消费，以消费维权工作的实际成效转变工作作风，践行党的宗旨，进一步夯实群众信赖支持工商工作的根基。
（三）加强重点领域消费维权工作，是建立扩大消费需求长效机制的重要保障。各级工商部门要紧紧围绕党的十八大确立的中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局，深入开展消费教育引导，积极倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳、环保的消费模式，提振消费信心，提升消费者科学合理的消费能力，将消费教育引导成果转化为扩大内需和驱动发展的重要动力，进一步增强消费对经济增长的重要作用，为经济持续健康发展作出新贡献。
二、明确重点任务，着力解决人民群众关注的热点难点问题
总局决定从现在起到2015年年底之前，在全国范围内突出家用电子电器、服装鞋帽、装饰装修材料、交通工具、有关服务等五大类重点商品和服务，集中开展重点领域消费维权工作。
（一）突出家用电子电器类商品，集中解决商品质量、售后服务和维修服务等方面存在的问题。近年来，家用电子电器类商品一直高居消费者诉求之首，部分家用电子电器类商品依然存在质量安全隐患，一些经营者销售假冒伪劣或者不合格商品以及对消费者提出的修理、退换等合理要求故意拖延、无理拒绝，逃避“三包”责任等问题较为突出。各级工商部门要以家用电器、通讯器材、电脑等商品为重点，集中解决商品质量参差不齐、售后服务无保障、维修服务质量差等方面的突出问题，依法查处以假充真、以次充好、虚假标注等违法行为，切实提升家用电子电器类商品质量和消费环境。
（二）突出服装鞋帽类商品，集中解决标识标注不规范、质量不达标、存在安全隐患等突出问题。服装鞋帽是大众日常消费品，服装鞋帽特别是儿童服装等用品的质量备受社会关注。从消费者诉求的情况看，服装鞋帽和儿童用品的主要问题是：鞋子开裂掉色、服装起球开线、洗涤后褪色变形、标签与实际不符、儿童用品质量不过关等。各级工商部门要以服装鞋帽、儿童服装、儿童用品等商品为重点，集中解决标识标注不规范、质量不达标、存在安全隐患等突出问题，切实解决消费者普遍关心的问题，依法保护儿童消费安全。
（三）突出装饰装修材料类商品，集中解决消费安全方面存在的问题。装饰装修已经成为广大消费者改善居住环境的首要之选，但一些劣质装饰装修材料存在安全隐患，甲醛、重金属超标严重，有的甚至含有放射性物质，污染居住环境，给消费者人身健康带来了严重危害。各级工商部门要以人造板及其制品、木器涂料、内墙涂料、胶粘剂、陶瓷地砖等装饰装修材料和家具等商品为重点，集中解决违反装饰装修材料有害物质限量标准要求的质量安全性问题，依法保障装饰装修材料的消费安全。
（四）突出交通工具类商品，集中解决对道路交通安全和消费者人身安全存在隐患的突出问题。使用质量合格的交通工具，是消费者安全出行的重要保证。电动自行车超速超重，汽车配件假冒伪劣所引起的交通事故不断发生，给消费者人身安全造成了巨大伤害。各级工商部门要以汽车灯具、刹车片、制动软管、车内装饰材料等汽车配件和电动自行车等商品为重点，集中解决不符合安全标准、没有产品合格证等突出问题，严厉查处非法销售已明令淘汰的燃油助力车等违法行为，切实维护消费者人身财产安全。
（五）突出有关服务领域消费维权，集中解决虚假宣传、不公平合同格式条款等问题。随着现代服务业的发展，服务领域消费诉求量呈逐年上升的趋势，其中虚假宣传、不公平合同格式条款等损害消费者权益的违法行为尤为突出。各级工商部门要以有关服务领域消费维权为重点，综合运用工商行政管理职能，集中解决虚假宣传、利用格式条款加重消费者责任、免除经营者义务等违法行为，依法规范服务领域经营行为，积极促进服务业持续健康发展。
各地要围绕五大类重点商品和服务，针对当地突出的问题，研究确定具体的整治重点和时间、方法、步骤，分步实施，分类指导，确保整治工作取得实效。
三、创新监管方式，不断提升重点领域消费维权工作效能
各地要紧紧围绕五大类重点商品和服务，在总结消费维权监管执法成功经验的基础上，进一步创新监管方式，提高监管效能，切实做好重点领域消费维权工作。
（一）强化12315中心解决消费纠纷的效能，充分发挥12315在市场监管和服务发展等方面的积极作用。各级工商部门要进一步畅通受理渠道，提高诉求解决质量。要对12315中心的电话接通率、诉求办结率、消费者满意率、举报查实率、申诉转案率等指标进行量化考核，加强对申诉和举报违法线索的筛查和依法处理，进一步提高解决消费诉求的效能。要不断强化12315数据综合分析能力。总局、省局要建立和完善12315数据分析中心，研究建立12315消费者诉求分析模型，特别是要针对五大类重点商品和服务进行锁定式量化分析，动态分析诉求热点和消费市场秩序状况，为评价监管执法成效、确定市场监管重点和服务经济发展提供决策参考。
（二）强化商品质量跟踪监测，集中力量查处严重侵害消费者权益违法案件。各地工商部门要针对五大类重点商品和服务，以商场、超市、集贸市场等集中消费的大型市场以及专卖店、总代理、批发市场为重点场所，集中监测经费，增加监测批次，突出安全指标，认真组织开展商品质量定向性、连续性的跟踪监测。要强化监测结果的利用，对不合格商品，依法监督经营者及时退市；对问题较多的重点商品，集中开展专项整治。对违法行为线索要进行梳理和排查，依法严厉查处掺杂使假、以次充好、虚假宣传、虚假广告、假冒商标等违法行为。要加强案件督查协办和区域执法协作，对严重侵害消费者权益的案件挂牌督办、限时办结，对涉嫌犯罪的案件及时移送司法机关处理。总局将适时选择重点商品和典型案件，在全国统一组织开展2-3次专项执法检查，进一步提升案件查办工作的威慑力和影响力。
（三）强化分类监管和信息化监管，切实提升市场监管执法和消费维权工作的效能和水平。各级工商部门要依托企业信用分类监管体系，强化对流通领域商品经营者和有关服务领域经营者的信用分类监管，针对不同信用等级的经营者，有针对性地加强日常监管和抽查，有效提高监管效能。要探索重点商品分类监管，科学划分商品监管等级，逐步实现由被动监管到主动监管、由普遍监管到重点监管的转变。要强化信息化手段在监管执法和消费维权工作中的运用，建立健全从总局到基层工商所五级贯通的消费维权信息化网络体系，建立商品质量监测数据库、侵害消费者权益大要案件库，积极推进商品质量信息和监管执法信息的共享和应用，推动监管执法电子化管理，全面提高监管执法和消费维权的现代化和科学化水平。
（四）强化消费维权社会监督体系建设，营造全社会共同参与消费维权的良好环境。各级工商部门要继续扩大12315“五进”工作覆盖面和加强规范化建设，强化经营者自律意识，切实把消费纠纷和解在企业，引导经营者依法自觉履行消费维权的社会责任。要不断强化与行业组织的协作机制，突出重点领域，指导行业组织建立和完善处理消费者投诉、解决消费纠纷的机制，推动行政监管与行业自律优势互补。要积极争取当地党委和政府的支持，会同消协组织继续推动“一会两站”全覆盖，方便消费者就近咨询投诉、解决消费纠纷，切实推动城乡消费维权服务均等化，将“一会两站”建设作为服务群众的重要渠道。消费者协会是根据国家法律授权对商品和服务进行社会监督的社会组织，是保护消费者合法权益的重要力量。各级消协组织要积极行使法律赋予的参与对商品和服务监督检查和反映、查询、建议的职能，积极配合政府监管部门对重点消费领域的整治行动，综合运用消费调查、试验体验、社会评议等手段，坚决制止行业潜规则和不公平合同格式条款，扎实有效地开展商品和服务的社会监督活动。中国消费者报社要充分发挥舆论宣传的作用，围绕广大消费者和社会各界关注的消费领域的热点难点，进一步加大宣传报导工作力度，真正在消费维权、引导合理消费上发挥更大的作用。
四、加强组织领导，确保重点领域消费维权工作取得实效
（一）加强组织领导，严格责任制度。各级工商部门要将加强重点领域消费维权工作作为当前的重要任务，坚持一把手亲自抓，分管领导具体抓，相关职能机构分工协作抓，形成齐抓共管的工作格局。要尽快研究制定实施方案，明确工作目标和考核目标，分步骤、分阶段地组织好重点领域消费维权工作。
（二）加强协作配合，形成工作合力。各级工商部门要加强与政府有关职能部门的协作配合，加强与消费者协会、行业组织的沟通协作，加强信息资源共享，建立健全协调协作机制，共同研究解决重点领域消费维权工作中的突出问题，切实形成消费维权工作合力。
（三）加强督查指导，确保工作落实到位。各级工商部门，特别是省级工商局要加强对基层工作的指导和督促检查，及时总结推广基层的成功经验和创新做法，以点带面推动工作。要以开展党的群众路线教育实践活动为契机，深入基层一线了解监管执法的薄弱环节和实际困难，有针对性地加以研究解决。总局将把五大类重点商品和服务监管执法作为年度消费者权益保护工作督查重点，确保各项工作落到实处。
（四）加强社会宣传，及时总结推广经验。各级工商部门要认真贯彻落实全国宣传思想工作会议精神，弘扬主旋律，传播正能量，加强与主流媒体和总局“两报一刊”的合作，进一步做好重点领域消费维权工作的宣传报道。要注重正面宣传监管执法工作的新措施、新成果，宣传消费维权的先进人物和先进经验，充分发挥先进典型的示范和带动作用。进一步加大12315宣传推广力度，扩大知晓度和影响力。要围绕《消费者权益保护法》颁布20周年，集中宣传消费者权益保护工作成果，全面展示工商部门在服务保障和改善民生、促进经济社会科学发展的重要作用，努力营造良好的执法环境和舆论氛围。



工商总局
2013年9月3日







论行政拘留制度的缺陷和完善

王克先

[摘要]当前各地公安机关对一些酒醉驾车的违法行为人不准其及时行使陈述和申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，即处以行政拘留并立即送拘留所执行。各地对醉酒后驾车人立即拘留，撇开社会原因的层面，与行政拘留制度的缺陷密不可分。由于法律规定的不完善，造成了实践中行政拘留存在很多问题。缺少听证程序、救济途径不完善是其中的主要原因。应当将行政拘留纳入可以要求听证的范围并完善暂缓执行拘留的规定。

[关键词]行政拘留；缺陷；完善


一、从立即拘留说起。
当前的立即拘留，是指公安机关对一些特定的违法行为主要是酒醉驾车，不准违法行为人及时行使陈述和申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，即处以行政拘留并立即送拘留所执行。
如：北京2006年曾规定，国庆期间，如果司机每百毫升血液中酒精含量达到80毫克，立即拘留。有的地方规定无证驾驶，立即拘留！等等。
据报导，2008年12月29日晚，深圳市罗湖区交警大队在翠竹田贝三路设卡查车。21时55分，一辆黄色小车快速转弯通过路口。民警拦下这辆小车。驾车的是一名女司机马某。酒精测试检查，血液中的酒精含量 105mg/ml，交警在对醉酒驾车的女司机做了笔录。随后，马某被送往拘留所。
现场验血，现场审批，现场拘留，无论酒后驾驶者再怎么说情都于事无补。2009年8月7日，温州市各地交警开展统一行动，全警上路，顶风冒雨对酒后驾驶等严重交通违法行为进行大规模突击检查，共查获酒后驾驶185起，现场拘留了5名酒醉驾驶人。
2010年03月12日《南方都市报》报导：前夜昨晨，广州交警共查获酒后驾驶37人，其中醉酒驾驶4人，目前4名醉驾者已全部被行政拘留。
此前也有立即拘留的规定：
如，《人民警察法》第十七条规定，县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。
公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。
公安部也曾于2000年4月5日下发了《公安机关处置群体性治安事件规定》，其中第十一条规定，公安机关处置群体性治安事件,可以根据现场情况,依法采取下列强制性措施:
(一)发布命令或通告,责令围观人员立即离开现场,责令聚众组织者立即解散队伍,责令聚集的人员在限定时间内迅速疏散;
(二)对超过限定时间仍滞留现场的人员,可以使用必要的驱逐性或制服性警械强行驱散,但要尽量避免伤亡;
(三)对经强行驱散仍拒不离去的人员或者进行煽动的人员,可以强行带离现场或者立即予以拘留;
(四)对正在进行打砸抢烧的人员,应当立即制止并带离现场或者予以拘留;
从上面二个法律和部门规章的规定内容看，这里的立即拘留是县级以上公安机关在处置突发事件时，对拒不服从人民警察命令的人员，所采取的带离现场暂时剥夺其人身自由的措施。这种立即拘留不是对违法行为人的处罚，没有拘留期限，作出决定时没有严格的程序。其法律性质，不是行政处罚，而是一种行政强制措施，与当前的立即拘留在法律性质上完全不同，本文不涉及。
二、行政拘留制度的缺陷。
对醉酒后驾车的拘留显然属于行政拘留。公安机关对违法行为人处罚应按《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规的规定程序作出。但为什么各地会对醉酒后驾车的立即拘留？撇开社会原因的层面，与行政拘留制度的缺陷密不可分。
行政拘留是指法定的行政机关对违反行政法律的人，在短期内限制其人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反行政法律但不构成犯罪，而警告、罚款不足以惩戒的违法行为。
《治安管理处罚法》关于行政拘留的直接规定就是下述几个条文，其他条文只是对某种行政违法行为能否适用行政拘留的规定。
《治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：（三）行政拘留。第十六条规定，有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的； （三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。
行政拘留是一种严厉的行政处罚，但因为行政拘留的限制人身自由时间比较短，对公民权利影响较小，法学界对于行政拘留的研究不是很重视，更由于法律规定的不完善，造成了实践中行政拘留存在很多问题。行政拘留直接处分了公民的人身自由权，而人身自由权是宪法规定的一种基本权利，因此《治安管理处罚法》对行政拘留简要的规定带来了很多问题。《治安管理处罚法》的问题主要反映在以下二个方面：
1、缺少听证程序
行政拘留涉及到公民人身自由权的处分，那么以地公民适用行政拘留尤其应该谨慎，并且应给予公民充分的程序性救济权利，应当赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证是行政机关在作出影响行政相对人权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证体现了是国家机关对公民意见的尊重，是一种符合宪政思想的制度设计。
我国并不是没有听证制度。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。当时的《治安管理处罚条例》没有听证的规定，《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，有些本末倒置。
继《行政处罚法》（1996年10月1日起施行）之后的《治安管理处罚法》（2006年3月1日起施行）也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。却没有将行政拘留纳入可以要求听证的范围。
2、救济途径不完善。
因为公安机关作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求及时得到救济。但是现行法律的规定不合理，导致了救济途径的堵塞。比如，《道路交通安全法》第九十一条规定，饮酒后驾驶机动车的，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款；醉酒后驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证，并处五百元以上二千元以下罚款。而《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》规定，饮酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的驾驶行为。醉酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的驾驶行为。如果设想某人喝了酒刚好是在醉酒驾车的临界点，就有可能将不应该拘留的人拘留。
《治安管理处罚法》第一百零七条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十四条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出行政拘留决定的公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请；口头提出申请的，公安机关人民警察应当予以记录，并由申请人签名或者捺指印。被处罚人在行政拘留执行期间，提出暂缓执行行政拘留申请的，拘留所应当立即将申请转交作出行政拘留决定的公安机关。
　　第一百七十五条规定，公安机关应当在收到被处罚人提出暂缓执行行政拘留申请之时起二十四小时内作出决定。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险，且被处罚人或者其近亲属提出符合条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金的，应当作出暂缓执行行政拘留的决定；认为不宜暂缓执行的，应当告知申请人。被处罚人已送达拘留所执行的，公安机关应当立即将暂缓执行行政拘留决定送达拘留所，拘留所应当立即释放被处罚人。
第一百七十六条规定，有下列情形之一的，不宜暂缓执行行政拘留：（一）被处罚人暂缓执行行政拘留后可能逃跑的；（二）被处罚人还有其他违法犯罪嫌疑，正在被调查或者侦查的；（三）公安机关认为不宜暂缓执行行政拘留的其他情形。
也就是说，法律把是否同意暂缓执行的权力授予了公安机关，实践中，公安机关为了维护其威信，是不会同意暂缓执行的。有人甚至说，关错了大不了赔几个钱。
　 而此前的《治安管理处罚条例》第四十条规定， 对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。这里的规定把裁决能否暂缓执行的权利交给了被处罚人，只要被处罚人对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，且能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。应当说这个规定充分的保护了被处罚人的合法权益。
有人还提出了行政拘留制度缺乏制约机制，立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。这是与宪政原则和法治原则是相违背的。笔者觉得这一问题比较复杂，要彻底解决是时过早。
三、完善我国行政拘留制度的建议。
针对行政拘留制度中存在的种种问题，笔者认为有必要完善，现阶段可以先从以下二个方面入手：
1、在《治安管理处罚法》中规定将行政拘留纳入可以要求听证的范围。
具体可以考虑作出这样的规定：公安机关作出行政拘留、吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
2、在《治安管理处罚法》中完善暂缓执行行政拘留的规定。
具体可以考虑作出这样的规定：被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，在复议和诉讼期间，行政拘留的处罚决定暂缓执行。