农民合作经济组织社会责任研究

　　　　　　　　　　　　　　　　　　李 长 健

　　　　　（华中农业大学文法学院教授 湖北 武汉 430070）


　　　摘要：农民合作经济组织是农村市场主体的新兴力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体，在破解我国“三农”难题方面正发挥着一种独特经济组织形式的巨大作用。农民合作经济组织是承载着巨大社会责任的新型合作组织。其承担社会责任的主要基础是：“穷人联合”的经济学基础，平衡协调利益、平衡公平与效率、平衡协调“个人本位”与“社会本位”的法学基础。其责任主体有自身的特点，其承担社会责任具体表现是：对职工的最密切责任、对消费者的最普遍责任、对投资者和债权人的最直接责任、对社会的最重要责任。
　　关键词：农民合作经济组织 社会责任 法学基础 责任主体 弱势群体


　　《农民合作经济组织法》立法活动正在紧锣密鼓地进行。随着立法活动的推进，伴随着理论研究和实践活动的不断勃兴，人们越来越认识到中国农民的组织建设问题，特别是农村市场主体的建设问题是解决我国“三农”问题的重要抓手。合作经济组织是农村市场主体的新兴力量，并将逐步成为农村市场主体的主体力量。它较好地解决了户营经济走向市场问题，成为改变单个农业生产者和大市场之间进行不对等交易状况的重要组织体，成为提高农民组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业可持续发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。农民合作经济组织在破解“三农”难题方面正发挥着一种独特经济组织形式的巨大作用。研究中，我们发现：农民合作经济组织的社会责任在《农民合作经济组织法》的相关制度安排中存在很多契合点，需要我们加以明辨、利用和规范，以更好地发挥农民合作经济组织在解决“三农”问题中的组织作用，从而使正在进行的《农民合作经济组织法》的相关制度安排更加具有科学性、前瞻性、指导性和适应性。
　　一、必要的明确：农民合作经济组织和企业社会责任的再认识
　　现实生活中，人们大都对农民合作经济组织了解不深，对企业社会责任的认识存在明显的差异性。基于此，我们有必要先对农民合作经济组织和企业责任进行相应的诠释，以便更好地认识和把握农民合作经济组织的社会责任，进而展开相关研究。
　　（一）农民合作经济组织内涵的把握
　　目前，学术界对农民合作经济组织有不同的理解。狭义理解的认为：农民合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社，是同类产品的农业生产经营者自愿联合起来，维护和发展成员利益，自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。最广义的理解认为：农民合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作企业以及供销合作社和信用社。广义理解的认为：农民合作经济组织是指除供销合作社和信用合作社以外的各类农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业。从上述三种不同的理解看，都存在明显的不足：狭义理解的有过窄、不准确之嫌；最广义理解的则界定过于宽泛，将乡镇村经济组织等不属于合作经济组织的包括进来，显然是错误的；广义理解的亦有同最广义理解的一样的错误。笔者认为对农民合作经济组织的界定是非常有意义的工作，从某种意义上来说，是正在进行的《农民合作经济组织法》立法中的最基础性工作之一。农民合作经济组织社会责任与立法中相关制度安排的契合问题研究，仍需从农民合作经济组织概念的明确开始。
对农民合作经济组织进行界定，首先，要明确其实质应是合作社，定义要明确合作组织的特点。实践中可借鉴1995年国际合作社联盟（International Co-operative Alliance，简称ICA）和2002年国际劳工组织（International Labour Organization，简称ILO）对合作社的定义。[1] 其次，要考虑其经济性。很显然，农民合作经济组织是经济合作组织，而非政治合作组织，更非文化合作组织。其经济性特征决定其承担社会责任的内容有其特殊性。再次，界定其定义时要把握其“约定共营合作经济”、“对内不以盈利为目的”和“民有、民管、民享”的组织原则等特征。最后，要充分考虑中国国情和农民合作经济组织发展的趋势。基于上述考虑，我们尝试着对农民合作经济组织作如下定义：“农民合作经济组织是农民依法自愿联合组成的，不以盈利为目的的，实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。” 农民合作经济组织的基本特征有五：一是一个合作组织；二是一个经济合作组织；[2] 三是依法自愿联合，体现平等和退社自由；四是对内不以盈利为目的；五是实行民有、民管、民享的组织原则。
　　（二）企业社会责任界定的分析
　　企业社会责任（Corporate Social Responsibility，有人称作“公司社会责任”）理论最早产生于上世纪的德国和美国。早在1920年，企业社会责任开始被德国公司法学者提出。企业社会责任是对以盈利为目的、以股东利益最大化为使命的传统企业理论的修正与提升。企业社会责任承担的理论支撑主要是基于企业公民（corporate citizenship）说、相关利益人（stakeholder）理论等主要理论观点，[3] 其概念是根据企业和社会关系的发展而发展的，在政府权威日益衰弱、社会自主治理程度越来越高的现代社会，必然要求社会各个部分都相应地承担各自在社会治理和社会和谐运行中的责任。[4] 对企业社会责任的理解也是仁者见仁、智者见智。学术界主要有如下几种学说：其一是“二元最大利益说”。企业社会责任是指企业不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而且还应当最大限度地增进股东利益外的其他所有社会利益。[5] 其二是“特定社会义务说”。企业社会责任是企业在谋取自身及其股东最大经济利益的同时，从促进国民经济和社会发展的目标出发，为其他利害关系人履行某方面的社会义务。[6] 其三是“法律责任说”。企业社会责任是企业及其机关的成员在做出经营决策以及在经营活动中所负有的不威胁、不侵犯社会利益的义务以及违反此种义务而向社会公众承担的第二性义务，并以不利后果为表现。[7] 其四是“维护并增进社会利益义务说”。企业社会责任是指企业在谋求股东利润最大化之外所负有的维护和增进社会利益的义务。[8] 等等学说在从某些层面勾画出企业社会责任内涵的同时，也存在明显的不足。如“二元最大利益说”在对传统股东至上主义观念进行修正的同时，过于强化了企业对社会的责任，这必将会导致企业发展动力的匮乏和发展目标的盲失，从而反过来实现不了对股东利益之外的其他所有社会利益的增进，更不用说是可持续增进了。“特定社会义务说”看似有道理，但定义中“社会义务”涵义的宽泛和“某方面”界定的模糊使得定义空泛而无用。“法律责任说”则抹杀了法律责任与社会责任的差异性，使社会责任法律化的步伐超越了历史发展的阶段性，从而走入“真理向前迈进一步就会成为谬误”的泥潭。“社会利益义务说”尽管看到了企业社会责任的本质，但其“维护并增进社会利益义务”的界定仍属空泛。由此，我们可以看出，要准确地对企业社会责任下一个定义是相当困难的。企业社会责任应是一个既具有相对固定内涵，又处在不断发展变化过程中的，不能随便下定义，也许下不了确切定义的发展性概念，是一个富有张力的概念，其内涵和边界必将随着社会向前发展而发展。学术同仁们对企业社会责任的每一次界定，都是在为接近其概念内涵的真理而努力。
　　（三）企业社会责任性质的理解
　　对企业社会责任的界定无疑是重要的，但把握其性质更具有理论和实践价值。就企业社会责任性质而言，从形式角度看，概括起来大致有三种观点：一是独立责任说，把社会责任理解为经济和法律责任以外的一种责任。独立责任说承认企业在履行经济责任之外还存在对立的一面责任——社会责任。独立责任说较好地展现了针对传统企业责任观点的不足而提出用新责任弥补其不足的现实构想，较好地体现了企业责任在不断发展的历史发展观。正如乔治•斯蒂纳（George A• Steiner）和约翰•斯蒂纳（John F• Steiner）在《企业、政府与社会》一书中所说：“企业社会责任的观念是在与传统经济观念相对抗的过程中缓慢发展起来的。这两种观念之间的紧张状态并没有停止，它还会继续下去。”[9] 在社会责任理论研究初期，独立责任说对唤起人们对企业社会责任的重视无疑是重要的、有作用的。随着社会责任理论的发展，独立责任说唤起人们注意的必要性开始下降，社会责任中如何促进企业切实履行对利益相关者的责任，促进企业与社会的和谐发展正逐步上升为更重要的主题。[10] 独立责任说的最大缺陷是不能系统完整地理解社会对企业的期望，割裂开来看问题。表现为从内容上将经济责任与其他责任对立起来，从对象上把股东与其他利益相关者相分离并可能走向对立（独立责任认为：经济责任的对象是企业股东，社会责任的对象是企业股东以外的利益相关者）。[11] 二是混合责任说，把社会责任理解为经济责任、法律责任、道德责任等各种责任的混合体。混合责任说认为社会责任只是相对责任主体发生了变化，其责任本质仍分别属于经济责任、法律责任、道德责任等。如一个企业对另一个企业的经济责任，相对于企业而言是经济责任，相对与企业组织组成的社会而言就成了社会责任。混合责任说的严重不足是明显的，将社会责任看作是对象置换与内容相加，其本身就否定了人们对社会责任理论的智慧创造，使人感到社会责任理论的提出是连“新瓶装老酒”还不如的“旧盆装老酒”。三是独立责任说，把社会责任视为企业对社会承担的全面的综合责任。该学说最有代表性的观点由阿基·B·卡罗（Archie B· Carroll）提出。他认为：企业社会责任是社会在一定时期对企业提出的经济、法律、道德和慈善的期望。[12] 美国经济发展委员会用三个同心责任圈来说明社会对企业的期望，即对企业的社会责任，从某种意义上也是对综合责任说的形象说明。它认为：在三个同心责任圈中，最里圈是企业明确的有效履行经济职能的基本责任；中间一圈是企业在执行这种经济职能时对社会价值和优先权的变化能够承担的一个持积极态度的责任；最外圈是新出现的还不明确的企业责任。[13] 综合责任说为人们提供了一种新的认知社会责任的思路。事实上，其与独立责任说的差别只是在形式上，它仍然没有回答“社会责任是什么”的本质问题。[14]
就企业社会责任性质而言，从内容本质角度看，概括起来亦有三种主要观点：一新是法律责任说；二是新道德责任说；三是公益责任说。从现阶段来看，将社会责任本质定义于法律责任显然是有失偏颇的。不管是旧法律责任也好，还是新法律责任也好，法理学的社会责任应有其本质的内核，与法律责任应有本质的区别，其与法律责任内核的融合尚欠社会历史发展的基础条件。新道德责任说似乎满足企业社会责任存在的客观现实，但其没有看到企业社会责任的发展趋势，世界各国纷纷有加快对企业社会责任立法的趋势。如果我们对企业社会责任本质把握时，没有看到这一点，也终将决定其所得结论是短命的，乃至是错误的。企业社会责任是在建立全面和谐可持续发展社会时，用道德、法律、市场机制规范企业行为的必然结果，是“个人本位”到“社会本位”法学理念平衡发展的结果，是法律对利益机制进行平衡协调与平衡公平与效率价值实现的结果。企业单纯在守法条件下追求利润最大化已无法实现全面和谐可持续发展的美好社会，已被无数事实所证明。市场机制的缺陷、道德自律性的不足、法律本身的局限，使得全面和谐社会的建立需要社会给出超越传统责任的新责任安排。公益责任是否是一种新的责任安排呢？我们尚需进一步的研究。笔者认为，就企业社会责任发展的现实性来看，企业作为“企业公民”、作为社会有机体的一分子，在谋求自身有机体生存发展的同时，履行为建立全面和谐可持续发展的美好社会而协助政府、社会解决社会问题或支持社会公益事业等改善社会的责任，确应是一种企业责任发展的正确选择。
　　　二、有益的探讨：农民合作经济组织社会责任的理论基础和责任主体分析
　　（一）农民合作经济组织社会责任的理论基础
　　对企业社会责任的理论基础分析，学者们均投入了一定的精力。企业不仅是独立的经济实体，而且是具有法人人格的重要的法主体，是承载伦理义务的伦理主体。就企业责任的经济学基础、社会学基础、法学基础和伦理学基础等不同方面，学者们展开了颇有见底的分析。[15] 在此基础上，笔者结合农民合作经济组织的特点对其社会责任的主要理论基础作必要的探讨。
　　1．农民合作经济组织社会责任的经济学基础
　　农民合作经济组织社会责任的经济学基础集中地反映在农民合作经济组织的经济学特征和表现上。与企业不同的是：农民合作经济组织是不以营利为目的的经济组织，因而，可以说它不是典型的经济实体。农民合作经济组织体现的是农民成员之间基于相互信任和合作关系的“社员的集合”，农民合作经济组织要为农民成员谋取利益，但又不直接作为经济利益的承担者，更多地是以一个体现成员利益的媒介存在，对于农民成员而言，其利益的实现体现一定的财产权益的获得，但更多地表现为成员从组织中获得服务。农民合作经济组织体现出合作经济的特征，一定程度上表现为一个“穷人的联合体。”从某些意义上来说，农民合作经济组织的存在，就是在为社会弱势者提供联合的组织体，通过这样的组织体运行，为成员提供与社会强势者进行平等对话的可能。1844年10月，世界上第一个比较规范的消费合作社——罗奇代尔“平等先锋社”（Rochdall Society of Equitalle Pioneers)的诞生就是“穷人联合”的经典体现。由此看来，农民合作经济组织的经济特征与其社会责任存在很多的契合点。
　　2．农民合作经济组织社会责任的法学基础
　　平衡协调利益。法是调整利益的，利益问题一直是人类社会生活中的根本问题。利益问题，特别是利益矛盾和冲突问题是文明社会的制度焦点，是人类设立制度的原点问题。有了利益矛盾和冲突，人类社会就有了协调这种矛盾冲突的客观需要，社会随之建立起新的利益分配机制或新的社会制度规范。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，[16] “每一个社会经济关系首先作为利益表现出来”，[17] 在历史的早期，个人利益被作为一种绝对利益而被法律自始至终地推崇和保护。亚当·斯密提出的个人利益与社会利益的“一致性”为人们追求个人利益提供了理论基础。亚当·斯密认为：个人“追求自己的利益，往往能使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会利益”。[18] 边沁也认为“社会是一个个人的总和，社会利益是个人利益的总和——只有每个人真正在追求他自己的最大利益，最终也就达到了社会最大利益。”[19] 到了19世纪末期，随着人们对社会利益的关注，加上以庞德、耶林等为重要代表提出的社会利益理论的推动，人们逐渐认识到“社会利益包括并高于个人利益”，[20] 法律的目的就是社会利益，社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生。[21] 社会利益理论的崛起为法律或国家限制个人自由、干预个体行为创造了理论基础，个人利益的极度膨胀及过分追求导致的社会问题被人们越来越重视，制止纯粹利益取向的市场短期行为和机会主义已成为法律不能推卸的责任。[22] 社会利益观念的勃兴与企业责任的提出是一脉相承，其平衡协调个人与社会利益，将个体对利益的追求置于社会整体利益的发展上进行评价，最后实现对个体利益可持续最大化追求，已成为社会责任发展和相关立法活动展开的基础。农民合作经济组织所强化的组织成员的合作自由与平等是平衡协调利益的现实写照和最好地运用。
　　平衡公平与效率。公平和效率都是法的基本价值。法律往往通过保证机会公平来实现公平，通过缩小贫富差距来实现公平；通过确立和保障市场经济制度来保证经济效率，通过解决市场失灵来提高效率；通过法律的可确定性，确立和保障市场经济制度、降低成本，运用确定的科学方法来提高效率。从世界上第一个合作社产生起，公平原则就是架构合作组织一切制度的首要原则。农民合作经济组织以公平为生存基础，以追求公平为已任，不得以追求利润最大化为目的，其对公平的追求体现对形式意义上和实际意义上的公平、组织内公平与组织外公平的合理追求。在强化公平价值的同时，作为一类合作经济组织仍希望通过对效率的提高为增加组织整体利益和可持续发展的长远利益作贡献，使合作经济组织在更广的空间、更长的时间里用更多的财富实现可持续均衡分配，从而真正实现公平。在我国，公平与效率本质是统一的，相互联系的，是一对相互矛盾，又相互适应的社会价值。农民合作经济组织的出现为实现公平程度的提高伴随效率的增加、效率的增加伴随着公平程度的提高提供了较好地组织体。公平与效率兼顾，促公平发展，促效率提高成为农民合作经济组织制度安排的必然选择。
　　平衡协调“个人本位”与“社会本位”理念。[23] 法理念的变化对社会组织的勃兴具有一定的指导意义。从“个人本位”思想到“个人本位”与“社会本位”兼顾的思想，是人类个体、组织、社会等关系进行科学思考和实践发展的结果。人们逐步认识到对个体自由的保护与实现的方法之一，就是对个人自由适当限制。个体让渡部分自由和权利给组织和社会，可以使个体在更好的环境、更广的空间里有更大、更好、更高的自由。农民合作经济组织很好地体现了这一理念的要求，农民成员通过对个人部分权利转移给合作经济组织，通过合作经济组织与社会的协调与妥协，实现自身的利益。农民合作经济组织的一些制度安排很好地体现了“个人本位”与“社会本位”的平衡兼顾问题，很好地解决了追求农民社员个人利益和公众福祉的平衡。
　　除此之外，国家职能观念的转变、正义与义务观念的拓展、社会伦理和社会学的发展等等都为农民合作经济组织社会责任的承担提出了要求、提供了条件。
　　（二）农民合作经济组织社会责任的责任主体
　　在企业社会责任的研究中，我们往往只注重研究企业社会责任相对人问题中企业对谁承担责任的问题。由于企业社会责任问题不可能象债权债务关系那样有相对应的特定责任权利人，人们只能将企业社会的相对人先虚化为“社会”后，漠然地指向不特定的“社会公众”、“社会整体”。责任相对人问题在农民合作经济组织社会责任中会经常遇到。笔者认为：与企业社会责任一样，农民合作经济组织社会责任的相对人应是与社会利益的享受主体一致，一般是社会公众或社会整体。农民合作经济组织作为侵权行为人，应向相对的社会公众或社会整体承担责任。有人可能会认为，社会公众或社会整体仍是表现对社会责任相对人的虚化。笔者认为：人们之所以有如此看法，是源于社会责任本质的未确定性，源于还没有让农民合作经济组织社会责任法制化，没有建立使其承担起社会责任的法律机制。如果我们用法律规定了农民合作经济组织应承担的社会责任内容，用法律赋予社会公众或社会整体监督农民合作经济组织承担社会责任的权利，明确谁来代表社会公众或社会整体行使相应的诉讼权利，并依法确定了其事前、事中、事后进行监督的程序和救济的途径，那么我们就不会再感到社会公众或社会整体的虚化。
　　企业责任研究必须解决责任的归属问题。韩国商法学教授李哲松认为，企业社会责任的责任主体是董事；[24] 国内学者则认为，董事不是企业社会责任的唯一主体，企业、控股股东等都应是企业社会责任的主体。笔者认为：国内学者的研究较为合理。农民合作经济组织是与企业有重大差异性的经济组织，其社会责任主体是谁呢？我们可以分三个层次来探讨：第一，具备法人条件的农民合作经济组织作为责任主体。我国农民合作经济组织模式和称谓多种多样，如各类农民合作经济组织、股份合作制企业、各种类型合作社、“公司+农户”、“经纪人+农户”等。事实上，这些称谓中有的属于农民兴办的企业，有的属于经营形式而非组织形式，有的属于供销社、信用合作社等特殊组织形式，他们均不是处于竞争弱势地位的法人型农民联合体。从《农民合作经济组织法》的立法看，该法重点规范的应是符合合作社特点的各类农民专业合作经济组织。对具有独立人格的农民合作经济组织，理应由其自身作为社会责任的承担主体，如其以自己的财产利益、人格利益承担相应的刑事、行政和民事责任。第二，不具备法人条件的农民合作经济组织作为责任主体。由于立法滞后，我国尚存在大量的非法人型农民合作经济组织，对其社会责任应由其开办者、管理者和农民组织成员承担相应责任。有必要说明的是：农民组织成员承担的责任应是有限责任，不能象合伙组织那样承担无限连带责任。第三，理事会成员、监事会成员、经理人员及控股股东作为责任主体。这些人员未尽其职责，使农民合作经济组织违反社会义务，应先由农民合作经济组织依前述内容承担责任；与此同时，由这些成员承担相应的法律责任。如农民合作经济组织对周边环境造成损害，农民合作经济组织应承担相应的赔偿责任，并采取相应的补救措施，理事、监事等未尽职责的成员应承担取消其职务等人身责任，特定条件下也应承担相应的赔偿责任。
　　三、合理的归结：农民合作经济组织社会责任的具体表现
　　由于各个国家发展所处的历史阶段不同，受经济、政治、文化、道德等多因素的影响，企业社会责任在不同国家及同一国家的不同历史时期的内容是不尽相同的，且随着历史的不断向前演绎企业社会责任处于不断的创新发展之中。我国农民合作经济组织的社会责任更体现出这样的特点。尽管如此，我们追寻世界上企业社会责任发展的脚步，结合我国农民合作经济组织发展和社会责任理论发展的实际，仍可以归结出农民合作经济组织社会责任的主要内容。
　　（一）最紧密的责任——农民合作经济组织对职工的社会责任
　　农民合作经济组织的存在本身就是一种价值。其社会价值的体现就在于对职工提供了就业机会，并承担部分对职工的福利、教育、安全、社会保险等方面的社会义务。可以说，农民合作经济组织在尽社会责任时，最紧密的社会责任就是对合作经济组织职工的责任。职工与合作经济组织有着直接利益关系，职工利益理应得到优先保护。就我国农民合作经济组织发展的现状而言，农民合作经济组织对职工应尽的社会责任主要有：（1）建立健全职工参与合作经济组织管理活动的各项制度，使职工在与自身利益密切相关的事项中有一定的话语权。不能因为是合作经济组织而忽视职工作为生产经营管理主体作用的发挥，农民合作经济组织要为最活跃的生产要素——职工的积极性、主动性和创造性发挥创造条件。（2）按时足额发放职工工资和奖金，并随社会发展不断提高职工工资和福利水平。（3）积极改善劳动条件，防止重大安全事故发生，不断加强对职工的教育和培训，积极预防职业病，不断提高劳动者综合素质和能力。（4）丰富职工业余文化生活，培育良好组织文化，尊重职工，努力维护职工的合法权益。
　　（二）最普遍的责任——农民合作经济组织对消费者的社会责任
　　人人都是消费者。消费者作为产品和服务的最终享有者，其权益的维护应是社会永恒的主题。农民合作经济组织向社会提供的农产品或服务，与人们生活密切相关，其影响远远大于工业产品。如假种子会使农民颗粒无收，假化肥会使农作物生长困难、土地肥力下降，进而影响环境。农民合作经济组织对消费者履行社会责任，最优先的考量就是为其提供优质的农产品或满意的社会服务，通过提供这样的产品或服务，直接或间接保护消费者。与此同时，还不得欺诈消费者，不得谋取暴利，不得强迫消费者购买自己的产品或接受自己的服务等。
　　（三）最直接的责任——农民合作经济组织对投资者和债权人的社会责任
　　对农民合作经济组织而言，投资者和债权人是与其有着最直接联系的利益相关者群体。就投资者而言，农民合作经济组织是以劳动结合为主的经济组织，体现很好的人合性，其投资者的数量和份额受到很大是限制。不过，我们应该看到各种农业股份合作制组织的产生，使合作经济组织从经典走向现代。资金的介入使缺资金的农村有了新的资金支持，极大地促进农民合作经济组织的发展。对投资者的重视，必将成为农民合作经济发展的重要内容。合作组织对投资者的社会责任主要表现在：一方面让投资者享有应有的参与合作经济组织管理的权利，实现“合作民主”，为其行使权利创造必要的条件；一方面尽其忠实和努力的职责，为投资者尽可能提供较高的投资回报率，保证合作经济组织资产保值与增值，确保投资者在企业中的利益。当然，我们应看到农民合作经济组织以劳动结合为主的特点决定了投资者的投资回报率应受到限制。
　　对于农民合作经济组织的债权人而言，合作经济组织应尽可能做一个“信用人”。其对债权人应尽的社会责任有：及时准确地向债权人通报组织信息，做到不编造、不隐瞒；诚实守信，不滥用组织人格，按期主动偿还债务，使债权人及时实现债权，为债权人提供借贷安全保证。保证债权人的利息实现，是农民合作经济组织对债权人承担社会责任的最高表现，是稳定社会市场经济秩序、构建和谐信用农村社会的需要，是农民合作经济组织应尽的社会义务。
　　（四）最重要的责任——农民合作经济组织对社会的社会责任
　　合理承担社会运行成本是所有社会组织和个人应尽的责任，是承担社会责任最重要的内容。农民合作经济组织作为农村社会中基本组织形式和基础层次，理应将其作为最重要的社会责任内容。对社会的社会责任主要是指农民合作经济组织对环境及社区可持续发展、社会公益事业与社会慈善事业，乃至对作为社会组织管理者的政府所应尽的责任。
　　环境问题是关系到所有人利益的问题，是关系到全人类发展的大事，需要一切社会组织和个人付诸行动。为了防止环境恶化，使人类平等地享有优良环境带来的好处，人类就应摒弃人类中心主义，强化生态良知，恪尽对环境保护的社会责任。现实生活中，强势群体有能力避免环境恶化的后果，但却有可能转嫁环境恶化的责任。弱势群体要么根本没有相应的责任意识，要么有相应的责任意识却无避免环境恶化后果的能力。对此，我们决不能任凭其发展。农民合作经济组织作为弱势者的联合，理应主动承担法律以外的一系列环境保护的社会责任，如合理利用资源，防止对资源可持续利用的破坏所进行的掠夺性利用；走循环经济发展的模式；积极参与环境保护的宣传教育和服务工作，切实提高职工和组织成员的环保意识等等。
　　社区是农民合作经济组织的社会载体。社区的政治、经济、文化等方面对农民合作经济组织发挥着重要的作用，农民合作经济组织对社区发展也将产生巨大的影响。社区是农民合作经济组织的利益相关者，忽视了社区发展的农民合作经济组织必将感到“唇亡齿寒”。农民合作经济组织对农村社区所尽的社会责任主要表现为：（1）经济支持和参与社区建设，如赞助社区公益设施建设等，为提高社区福利作贡献；（2）同等条件下优先招聘社区居民，为提高社区的就业率、稳定社区秩序作贡献；（3）参与社区文化建设，为形成积极多彩的社区文化而作出努力；（4）参与社区综合治理工作，争做遵守法律的社区模范。
总之，农民合作经济组织的社会责任问题是一个涉及面广、内涵丰富、不断充实、发展着的问题。研究农民合作经济组织的社会责任对建立和谐的农村社会，促进农民合作经济组织的规范和发展将起着重要的作用。当前，我们研究农民合作经济组织立法中更应考量到这一点。
　
山东省人民政府


山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法

山东省人民政府令第213号


　　《山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法》已经2009年5月4日省政府第44次常务会议通过，现予发布，自2009年8月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省　长　姜大明
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年六月十七日　　



山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法




第一章　总　则




　　第一条　为了加强工业生产建设项目安全设施的监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》和《山东省安全生产条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　在本省行政区域内对工业生产建设项目(以下简称建设项目)安全设施实施监督管理，适用本办法；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第三条　县级以上人民政府应当加强对建设项目安全设施监督管理工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。

　　县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内建设项目安全设施的监督管理，其他各行业主管部门在各自职责范围内履行相关的监督管理职责。

　　省人民政府安全生产监督管理部门负责对全省建设项目安全设施监督管理工作进行综合监督、指导。

　　第四条　建设项目安全设施实行分级监督管理：

　　(一)省人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨设区的市行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由省人民政府安全生产监督管理部门负责；

　　(二)设区的市人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨县(市、区)行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由设区的市人民政府安全生产监督管理部门负责；

　　(三)前两项之外的其他建设项目安全设施的监督管理，由建设项目所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门负责。

　　上一级人民政府安全生产监督管理部门根据工作需要，可以将其负责监督管理的建设项目委托下一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。

　　第五条　建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

　　投资建设工程项目的生产经营单位(以下统称投资建设单位)对其承担主体责任，其主要负责人负责全面落实。




第二章　建设项目设立安全审查




　　第六条　建设项目设立应当符合安全生产条件。投资建设单位应当对建设项目设立的安全生产条件进行论证，并形成安全生产条件论证报告。安全生产条件论证报告应当包括下列内容：

　　(一)建设项目内在的危险、有害因素对安全生产的影响；

　　(二)建设项目对周边设施、单位的生产活动和居民生活安全方面的影响；

　　(三)建设项目周边设施、单位生产活动和居民生活对建设项目安全生产的影响；

　　(四)当地自然条件对建设项目安全生产的影响；

　　(五)其他需要论证的内容。

　　第七条　设立下列建设项目的，投资建设单位应当报安全生产监督管理部门进行安全审查：

　　(一)矿山建设项目；

　　(二)生产、储存危险物品的建设项目；

　　(三)使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目；

　　(四)黑色及有色金属冶炼建设项目；

　　(五)化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目；

　　(六)国家规定的其他建设项目。

　　前款规定的建设项目，以下统称重点监管建设项目；重点监管建设项目之外的其他建设项目，以下统称非重点监管建设项目。

　　设立非重点监管建设项目的，投资建设单位应当将安全生产条件论证报告报安全生产监督管理部门备案。

　　第八条　设立重点监管建设项目的，投资建设单位在申请安全审查前，应当依法选择具备相应资质的安全评价机构对建设项目设立进行安全评价。

　　安全评价机构应当依据有关安全生产的法律、法规、规章和标准进行评价，并对建设项目设立安全评价报告的真实性负责。

　　第九条　投资建设单位申请重点监管建设项目设立安全审查，应当提交下列资料：

　　(一)设立安全审查申请书；

　　(二)规划选址文件；

　　(三)安全生产条件论证报告；

　　(四)建设项目设立安全评价报告。

　　第十条　安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家依法对申请资料进行审查；必要时，应当进行实地核查。

　　安全生产监督管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内完成审查，并向投资建设单位出具建设项目安全审查意见书。在20日内不能完成审查的，经安全生产监督管理部门主要负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知投资建设单位。

　　第十一条　重点监管建设项目有下列情形之一的，安全审查不予通过：

　　(一)选址不符合安全要求的；

　　(二)对涉及的危险、有害因素分析、辨识不全面的；

　　(三)对涉及的危险、有害程度分析、判断不准确的；

　　(四)未进行安全生产条件论证或者论证不充分的；

　　(五)安全设施的配置方案不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的规定要求的；

　　(六)选择不具备相应资质的安全评价机构进行安全评价的；

　　(七)提供虚假文件的。

　　第十二条　已经通过安全审查的重点监管建设项目有下列情形之一的，投资建设单位应当向原审查部门申请变更审查：

　　(一)外部的安全防护距离发生变化的；

　　(二)变更建设地址的；

　　(三)变更主要装置、设备、设施平面布置的；

　　(四)变更主要技术、工艺、生产方式以及主要装置、设备、设施的；

　　(五)生产的规模、范围超出已经通过审查的规模、范围的。

　　第十三条　投资主管部门或者其他有关部门应当严格执行安全设施监督管理规定。重点监管建设项目设立未经安全审查合格的，投资主管部门不予立项，设计单位不得进行设计，投资建设单位不得开工建设。




第三章　建设项目安全设施设计审查




　　第十四条　建设项目安全设施设计应当依法委托具备相应资质的设计单位进行。

　　设计单位应当依据有关安全生产的法律、法规、规章和标准以及建设项目设立安全评价报告，对建设项目安全设施进行设计，并编制安全设施设计专篇。安全设施设计专篇应当包括下列内容：

　　(一)建设项目概况；

　　(二)建设项目涉及的危险、有害因素和危险、有害程度；

　　(三)建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议的采纳情况说明；

　　(四)采用的安全设施及数量、分布图和安全措施；

　　(五)可能出现事故的预防及应急救援措施；

　　(六)安全生产管理机构的设置及人员配备；

　　(七)安全设施投资概算；

　　(八)结论和建议。

　　第十五条　重点监管建设项目安全设施的设计，应当报安全生产监督管理部门进行审查。审查时，应当提交下列资料：

　　(一)安全设施设计审查申请书；

　　(二)设立安全审查意见书；

　　(三)立项许可证明文件；

　　(四)安全设施设计专篇；

　　(五)设计单位资质证明文件；

　　(六)需要提供的其他材料。

　　非重点监管建设项目需要报经投资主管部门批准的，其安全设施设计由有关部门在审批该建设项目初步设计文件时一并予以审查。

　　第十六条　安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家自接到申请之日起20个工作日内依法对申请资料进行审查，作出同意或者不同意建设项目安全设施设计的决定，并出具建设项目安全设施设计审查意见书。20个工作日内不能作出是否批准决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知生产经营单位。

　　第十七条　重点监管建设项目安全设施设计有下列情形之一的，审查不予通过：

　　(一)未经建设项目设立安全审查或者安全审查不合格的；

　　(二)未选择具备相应资质的设计单位进行设计的；

　　(三)不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的强制性规定的；

　　(四)未采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议且未作出充分论证和合理说明的。

　　第十八条　重点监管建设项目安全设施设计发生重大变更的，应当报原审查部门审查同意。

　　第十九条　建设行政主管部门或者其他有关部门应当严格审查建设项目安全设施设计审查的情况。重点监管建设项目安全设施设计未经审查合格的，不予施工许可，投资建设单位不得开工建设，施工单位不得施工。




第四章　建设项目安全设施施工和竣工验收




　　第二十条　建设项目安全设施的施工单位应当按照批准或者备案的安全设施设计施工，并对安全设施的施工质量负责。

　　第二十一条　安全设施施工完成后，施工单位应当编制建设项目安全设施施工情况报告。施工情况报告应当包括下列内容：

　　(一)建设项目概况；

　　(二)依据的有关法律、法规、规章和技术标准；

　　(三)安全设施及其原材料的检验、检测情况；

　　(四)主要装置、设施的施工质量控制情况。

　　第二十二条　施工单位发现建设项目安全设施设计不合理或者存在重大安全隐患时，应当停止施工并报告投资建设单位。确需修改设计的，投资建设单位应当通知设计单位进行修改。

　　安全设施设计修改后，应当报安全生产监督管理部门备案；属于重点监管建设项目的，应当报原审查部门审查同意后，方可恢复施工。

　　第二十三条　建设项目安全设施竣工后，投资建设单位应当依法组织对建设项目安全设施进行检验、检测，保证建设项目安全设施满足安全要求，并处于正常适用状态。

　　第二十四条　建设项目建成后进行试生产(使用)的，投资建设单位应当按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准编制试生产(使用)方案。试生产(使用)方案应当包括下列内容：

　　(一)建设项目施工完成情况；

　　(二)生产类型和设计能力；

　　(三)试生产(使用)过程中可能出现的安全问题及对策；

　　(四)采取的安全措施；

　　(五)事故应急救援预案；

　　(六)试生产(使用)起止日期。

　　第二十五条　投资建设单位在采取有效安全生产措施后，方可将建设项目安全设施与主体工程同时试生产(使用)。试生产(使用)不得超过国家和省规定的期限。

　　第二十六条　重点监管建设项目安全设施竣工验收前，投资建设单位应当依法选择具备相应资质的安全评价机构对建设项目进行安全评价。已进行试生产(使用)的，应当对安全设施试生产(使用)情况一并进行安全评价。

　　安全评价机构应当依据有关安全生产的法律、法规、规章及标准进行安全评价，并对评价报告的真实性负责。

　　第二十七条　重点监管建设项目投入生产(使用)前，投资建设单位应当向安全生产监督管理部门申请建设项目安全设施竣工验收，并提交下列资料：

　　(一)安全设施竣工验收申请书；

　　(二)安全设施设计审查意见书；

　　(三)施工单位施工资质证明文件；

　　(四)建设工程施工许可证明文件；

　　(五)安全设施施工情况报告；

　　(六)建设项目试生产(使用)自查报告；

　　(七)安全生产设施资金投入情况报告；

　　(八)安全评价报告；

　　(九)安全机构设置或者人员配备情况；

　　(十)主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员安全培训情况；

　　(十一)安全生产责任制、安全规章制度和安全操作规程；

　　(十二)事故应急救援预案；

　　(十三)国家和省规定提交的其他资料。

　　非重点监管建设项目安全设施的竣工验收，由投资建设单位依法组织实施。验收情况应当报安全生产监督管理部门备案。

　　第二十八条　安全生产监督管理部门接到申请后，应当指派有关人员或者组织专家依法对申请资料进行审查，并应当到现场进行验收，作出同意或者不同意建设项目安全设施投入生产(使用)的决定，出具建设项目安全设施竣工验收意见书。

　　验收审查应当自接到申请之日起20个工作日内完成。20个工作日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知投资建设单位。

　　第二十九条　重点监管建设项目安全设施有下列情形之一的，竣工验收不予通过：

　　(一)未选择具备相应资质的施工单位施工的；

　　(二)安全设施和安全条件未达到设计要求的；

　　(三)建设项目安全设施的施工不符合国家有关施工技术标准的；

　　(四)建设项目安全设施竣工后未依法进行检验、检测的；

　　(五)未选择具备相应资质的安全评价机构进行安全评价的；

　　(六)安全设施和安全生产条件不符合有关安全生产的法律、法规、规章和标准的规定要求的；

　　(七)建设项目试生产(使用)期间存在事故隐患未整改的；

　　(八)未按规定设立安全管理机构或者配备安全生产管理人员的；

　　(九)企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员未经过安全培训或者不具备相应资格的；

　　(十)提供虚假文件的；

　　(十一)不符合法律、法规规定的其他条件的。

　　第三十条　有关单位在组织对建设项目进行总体竣工验收前，应当严格审查建设项目安全设施的竣工验收情况。建设项目安全设施未验收合格的，不得组织总体竣工验收，投资建设单位不得投入生产和使用。




第五章　法律责任




　　第三十一条　重点监管建设项目设立未经安全审查合格或者变更后未经变更审查合格，擅自开工建设的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令投资建设单位限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款，并可对其主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十二条　投资建设单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处2万元以上3万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　(一)建设项目安全设施设计未经依法审查合格或者变更后未经依法审查合格，擅自开工建设的；

　　(二)建设项目安全设施未经依法验收合格，擅自投入生产和使用的。

　　第三十三条　投资建设单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，处3000元以上1万元以下的罚款：

　　(一)未依法进行建设项目设立的安全生产条件论证，并向安全生产监督管理部门备案的；

　　(二)建设项目安全设施竣工后，未依法组织对安全设施进行检验、检测的。

　　第三十四条　建设项目应当进行安全审查而未经安全审查合格，设计单位擅自进行设计，或者未依照有关安全生产的法律、法规、规章和标准以及建设项目设立安全评价报告进行安全设施设计的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令限期改正，可处5000元以上2万元以下的罚款。

　　第三十五条　建设项目安全设施设计应当进行审查而未经审查合格，施工单位擅自进行施工，或者未按照批准的安全设施设计进行施工的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，可处1万元以上3万元以下的罚款。

　　第三十六条　建设项目未按规定进行安全评价，或者承担安全评价的中介机构出具虚假报告的，依照《中华人民共和国安全生产法》、《山东省安全生产条例》等法律、法规的规定进行处罚。

　　第三十七条　安全生产监督管理部门和其他有关部门，违反规定的条件和程序进行建设项目设立安全审查、安全设施设计审查和安全设施竣工验收以及总体竣工验收，或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。




第六章　附　则




　　第三十八条　本办法下列用语的含义：

　　建设项目，是指工业生产单位用于生产的新建、改建、扩建工程项目。

　　危险物品，是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。安全设施，是指在工业生产过程中为防止和减少安全事故的发生，保障安全生产而配备的设备、装置、安全通道等设施。

　　第三十九条　煤矿建设项目安全设施的监督管理依照有关法律、法规的规定执行。

　　第四十条　对规模较小、工艺流程简单和危险程度较低的建设项目，可按照有关规定适当简化建设项目安全设施监督管理的程序。

　　第四十一条　本办法自2009年8月1日起实施。