“公众人物忍受义务”的宪法解读

杨士林


据《法制日报》12月19日报道，原中国足球队队员范志毅起诉名誉侵权一案，已由上海市静安区人民法院作出一审判决，对范志毅的诉讼请求不予支持。其判决理由部分，简摘如下：
“即使范志毅认为报道指名道姓有损其名誉，但在媒体行使舆论监督的过程中，作为公众人物的范志毅，对于可能的轻微损害应当予以忍受。”
对上述判决理由，查庆九先生将其概括为“公众人物的忍受义务”，也就是说面对新闻舆论的监督，公众人物应当容忍轻微的侵权。那么，为什么民事法律关于侵权责任的一般构成要件不适用于本案？一审法院是基于何种价值判断阻止了民事法律的适用？当然，本文不想对一审判决的正确与否进行评价，笔者只是想揭示当代司法权在运作过程中一种不可避免的现象。
我国《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉权。”根据这一规定和我国的司法实践，一般认为，侵害名誉权责任的构成要件是：一有行为违法；二有损害事实；三行为违法与损害事实之间存在因果关系；四行为人有过错。按照民事侵权责任的构成要件，上述判决理由的正确逻辑似应改为“如果报道指名道姓损害其名誉权，就应当承担民事侵权责任”，哪有所谓“容忍义务”，容忍义务岂不是于法相悖。我国宪法一方面规定公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。这一权利并为我国的民事法律具体化。另一方面宪法还规定中华人民共和国公民有言论、出版自由，有对任何国家机关及其工作人员的监督权。一旦公民的言论、出版自由和监督权与他人的人格权发生冲突，对这种冲突进行判断选择、决定取舍，哪项权利应予以保护，哪项权利应受到抑制，实际上已经超越了传统上一般民事审判的范围。公民的监督权不是物质和金钱所能衡量的，它也不是民事权利，而是神圣的政治权利。公众人物的名誉权与公民的监督权发生冲突时，其名誉权之所以要服从公民的监督权，也并不是我国民事法律价值的体现，而是宪法价值的客观影响。法官们实际上受到一种更高理念和原则的支配，他们有意或无意的在进行着宪法价值的判断，并将宪法的价值贯彻于民事审判活动中。这种权利冲突的情况并非为我国所独有，其他国家也同样存在。而面对这种权利的冲突，司法权将宪法价值融入民事审判在我国却并不常见，有时甚至还受到人们的质疑；在宪政先进国家司法权的这种运作方式则是其宪政体制的应有之义。人们注意到同类案件中宪法价值的缺席与否，左右着裁判的社会效果。
“宪法的客观价值影响着所有的领域，包括私法”，“宪法与侵权行为法之间的关系直到最近才产生”。 实际上，“由于宪法权利的效力，侵权行为法可能（全部或者部分）免除造成损害之人的民事责任（《欧洲比较侵权行为法》第676-719页，张新宝译）。”“宪法对民法在实在规范层面上的“介入”现象，在国外宪法学中，也就是所谓的宪法基本权利规范的第三者效力问题（《现代宪法学基本原理》第476页，徐秀义，韩大元著）。”现代德国宪法学称之为人权规范的“第三者效力”，日本宪法学除了这种称呼之外，尚有“私人之间的效力”的说法。美国在宪法实践中则通过把一些特定的私人行为认定为国家行为，由此将宪法的效力扩展到私人之间的关系之中。在同属成文法系的德国和日本，虽然学者仍然存在对第三者是直接效力还是间接效力的争论，但却肯定了基本权利对第三者的效力。只不过其争论的重点已转向那些基本权利可以在私人之间有效力，以及应如何适用和贯彻这一效力。我国作为成文法国家也同样面临着经济和社会发展所出现的这些现代性问题。一个有趣的现象是：近现代西方宪法所规定的基本权利本来是人民防御国家的一种权利，其效力只是约束国家权力的行使，对个人之间无任何效力。然而，随着科技的进步和经济的发展，各种垄断集团迅速崛起，社会上居于优势地位的团体、个人所拥有的组织力、控制力和影响力，使得契约自由和法律面前人人平等的信条受到挑战。于是，西方国家就产生了所谓基本权利的第三者效力问题，其目的就在于对社会上的“势力集团”加以必要的控制，以维持基本的法治秩序和社会正义。而我国的宪政建设还没有完成近代宪法的历史任务，却也同样面临着对“势力集团”的控制问题，同样面临着基本权利的第三者效力问题。也许我国宪政建设的发展轨迹有自己的特色，即首先解决经济和社会发展所出现的这些现代性问题，然后再反向完成近代宪法的历史任务。
虽然全面研究我国宪法的第三者效力已超出了本文的范围，但是笔者认为至少在权利和权利发生冲突的领域应当引入宪法的第三者效力。有学者认为权利之间的冲突可以通过加强立法来解决，但是笔者认为成文法自身的弱点使其永远难以厘清所有的权利冲突，而只能解决一部分权利冲突问题。针对千变万化的个案，司法权仍然存在较大的运作空间。只有司法权对冲突的权利进行宪法上的判断和平衡，才能针对不同个案选择不同的价值取向，做到或者强调维护基本的社会正义，或者强调维护公民的基本权利，从而使宪法的价值充分得以体现。司法权在运作过程中何时引入宪法的第三者效力对案件进行宪法判断，何时其裁判结果就会获得社会的普遍接受。相反，不引入宪法的第三者效力，不对案件进行宪法判断，裁判结果往往不为社会所接受。为了说明此观点，笔者仅举两例：1988年天津市高级人民法院在审理雇工合同纠纷中，招工登记表上曾注有“工伤概不负责”的内容。案件实质上是公民的契约自由和生命健康权发生的冲突，由于两种权利并非同一层次的权利，法院进行宪法判断经过权衡，最终保障公民的生命健康权，而排斥契约自由的适用。另一个案件是因著名的电影《秋菊打官司》所引发，案件的实质也是权利和权利冲突问题，一方面是原告依法享有肖像权，另一方面则是电影制片人依法享有的艺术创作权，法院用样进行宪法判断，并裁决优先保护电影制片人的艺术创作权，原告也必须容忍轻微的肖像侵权。总之，司法权在运作过程中也许并非是有意这样为之，而是形势使然。中国的宪法适用问题也许不是学者们刻意设计的结果，而是由实践促成的结果。


陕西省商洛市人民政府


商洛市人民政府关于印发商洛市廉租住房保障办法的通知



各县区人民政府，商丹园区管委会，市政府各工作部门、事业机构：
《商洛市廉租住房保障办法》已经市政府2011年7月25日第11次常务会审议通过，现印发给你们，请遵照执行。




二○一一年八月二十四日



商洛市廉租住房保障办法

第一章 总 则

第一条 为了促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）、建设部等九部委发布的《廉租住房保障办法》（建设部令[2007]162号）和《陕西省保障性住房管理办法（试行）》（陕政发[2011]42号）等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称廉租住房，是指市、县区政府按照合理标准建设，面向符合条件的城市低收入住房困难家庭出租并按较低租金标准收取租金，具有保障性质的政策性住房。
本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指家庭人均年可支配收入、人均住房建筑面积符合市、县区政府当年规定条件的家庭。
第三条 我市行政区域内城镇非农业户籍常住低收入住房困难家庭的廉租住房保障及管理，适用本办法。
第四条 市住房和城乡建设部门负责指导和监督全市廉租住房保障工作。县区住房和城乡建设部门负责本行政区域内廉租住房保障管理工作。
发改(物价)、财政、国土、规划、监察、民政、审计、环保、税务、金融、统计等部门按照职责分工，负责廉租住房保障的相关工作。相关单位、街道办事处协同实施本办法。
第五条 廉租住房保障坚持政府主导，遵循自愿申请、逐级审核，公开透明、分期轮候、稳步运行、动态监管的原则。

第二章 保障对象

第六条 廉租住房保障对象为当地城镇低收入住房困难家庭。申请住房保障应当以家庭为单位，并符合以下条件：
（一）申请人必须具有当地城镇户口，并且在当地实际居住或工作。申请家庭应推举1名具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人；
（二）持有民政部门出具的最低经济收入家庭的证明，符合市、县区政府当年确定的城市低收入家庭保障标准；
（三）无住房户、拆迁安置的住房困难户或家庭人均住房建筑面积在13平方米以下的家庭；
（四）进城落户的农民中住房困难的家庭；
（五）家庭成员相互之间应当具有法定的赡养、扶养或者抚养关系，包括申请人及配偶、父母、未婚子女等；
（六）市、县区政府规定的其他经济困难家庭。
第七条 申请家庭成员中已享受保障性住房政策或者已作为其他家庭成员参与保障性住房申请的人员，不得再次参与申请。

第三章 保障方式及标准

第八条 廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合。符合保障条件的申请人只能享受一种保障方式。
货币补贴，是指市、县区政府向符合条件的申请家庭按照规定标准发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。
实物配租，是指市、县区政府向符合条件的申请家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。实物配租的住房应具备基本生活设施条件。
第九条 租赁住房补贴保障面积及补贴标准,由市住房和城乡建设部门会同财政、民政等部门根据我市经济发展水平、居民平均住房状况、市场平均租金和城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定，经市政府批准后每年向社会公布一次。
第十条 采取实物配租方式的,租金标准实行政府定价，租金成本由房屋的维修费和管理费构成，并与城镇低收入家庭的经济承受能力相适应。由市物价部门会同住房和城乡建设、财政和民政部门根据我市住房市场租金标准、财政承受能力等因素确定,经市政府批准后执行。
第十一条 廉租住房保障的单套建筑面积控制在50平方米以内。低收入家庭收入线，按照当地低保家庭收入线的1.5倍以下确定。保障标准为：
给予住房租赁补贴保障的，按人均住房保障建筑面积计算不低于13平方米。单人户按2人标准给予保障，2人户按2.5人标准给予保障，3人户（含）以上按实际人口给予保障。补贴标准为3.6元/人/月/平方米。
给予廉租住房实物配租的，按每户家庭住房保障建筑面积计算人均不低于13平方米。单人户按2人标准给予保障，2人户按2.5人标准给予保障，3人户（含）以上按实际人口给予保障。

第四章 保障资金及房屋来源

第十二条 廉租住房保障资金采取多种渠道筹措。廉租住房保障资金来源包括：
（一）年度财政预算安排的廉租住房保障资金；
（二）住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后的资金；
（三）土地出让净收益不低于10%的比例用于廉租住房保障资金；
（四）政府的廉租住房租金收入；
（五）中、省住房保障补助资金；
（六)保障性住房建设融资(包括银行贷款和住房公积金贷款等)；
（七)国家代地方发行的债券；
（八)保障性住房配建商铺等商业配套设施的出售、出租收入；
（九）社会捐赠和其他渠道筹集的资金。
第十三条 廉租住房租金收入按照国家财政预算支出和财务规定，实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。
第十四条 住房保障资金由市、县区住房和城乡建设部门，根据现有廉租住房资金的实际情况和本级财力提出年度资金需求计划，经同级财政部门审核列入年度预算；住房和城乡建设部门按照保障计划，对保障资金实行专项管理、分账核算、专款专用，专项用于廉租住房保障开支，包括发放租金补贴，廉租住房新建、收购、改建以及廉租住房维护和管理等，不得挪作他用。
第十五条 各级财政部门应切实加强保障性住房资金的使用管理，及时将中省市县筹集的保障性住房资金全部进入保障性住房资金特设专户，实行“专项管理、专账核算、封闭运行、专款专用”，严格按照规定用途使用，不得截留、挤占、挪作他用，也不得用于平衡本级预算。
第十六条 住房租赁补贴保障资金，在满足租赁补贴开支需要后仍有结余的，可将其用于弥补购买、改建、租赁廉租住房支出；廉租住房以每个项目为预算单位，根据年度计划严格按照项目工程进度拨付。收购的廉租住房按实际收购价款拨付。廉租住房资金年终结余部分转入下年度。
第十七条 实物配租的廉租住房来源主要包括：
(一)政府新建（配建、代建、政企联建、改建）、收购的住房；
(二)腾退的公有住房；
(三)社会捐赠的住房；
(四)其他渠道筹集的住房。

第五章 建设管理

第十八条 廉租住房建设用地，优先保障建设用地指标，并在申报年度用地计划时单独列出，采取划拨方式供地。
廉租住房建设用地的规划布局，应考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利。
廉租住房建设坚持经济、适用的原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。用于配租或配售的廉租住房，应符合国家质量安全标准。
第十九条 廉租住房主要采取新建、配建、政企联建、政民共建、收购和改造等相结合的方式，实施相对集中建设和配套建设。
配建廉租住房的经济适用住房或普通商品住房项目，应在用地规划、国有土地划拨决定书或国有土地使用权出让合同中，明确配套建设的廉租住房总建筑面积、套数、布局、套型以及建成后的移交或者回购等事项。配建比例参照中省相关政策执行。
第二十条 政府和企业联建的廉租住房主要解决该企业符合保障条件的住房困难职工。项目投资由政府投资和企业自筹两部分资金构成，政府投资主要用于工程建设，不足部分资金根据政企联建合同或协议由企业自筹解决。政企联建廉租住房的合同或协议中应当明确政府投资和企业自筹的资金比例，落实资金责任、建筑面积、套数、布局、套型以及政府房屋产权比例等事项。
第二十一条 城市城中村和旧城改造项目中配建的廉租住房,由市、县区住房和城乡建设部门提出廉租住房建设面积、套数、空间布局以及套型结构等意见,并在用地规划、土地出让前置条件和国有土地使用权出让合同中予以明确。
在城市城中村和旧城改造项目中配套建设的廉租住房，由市、县区住房和城乡建设部门统一管理。
第二十二条 廉租住房建设免征城市基础设施配套费等各类行政事业性收费和政府性基金。
电力、通讯、市政公用事业等企业要对廉租住房适当减免入网、管网增容等经营性收费。各项税收按照国家规定从低征收。
政府或经政府认定的单位新建、收购、改建住房作为廉租住房，社会捐赠廉租住房房源、资金的，其税收优惠政策按照国家有关规定执行。
第二十三条　廉租住房建设应当严格执行基本建设程序、国家有关技术标准和强制性规定。开工项目和竣工项目信息应在开工和竣工验收后20个工作日内按项目逐个公开。
市、县区住房和城乡建设部门依法对廉租住房的质量及造价等工程建设活动进行监督管理。开发建设单位应当对其开发建设的廉租住房在合理使用寿命内的质量承担责任。
第二十四条　市、县区住房和城乡建设部门应当建立住房保障信息管理系统，建立申领和退出廉租住房租赁补贴发放的个人信息、廉租住房建设项目信息等内容的电子档案，及时更新和维护数据，健全廉租住房档案检索体系，做好档案的录入、管理、使用、移除等工作。

第六章 申请和审核程序

第二十五条 申请住房保障应提交以下材料：
（一）申请家庭提出的书面申请；
（二）家庭成员的户籍证明和身份证明；
（三）家庭住房状况的证明。家庭成员有住房的，提供现住房证明（《房地产权证》或产权证明）；租赁单位公房或者私房的，提供租赁合同；
（四）家庭经济收入情况证明；
（五）民政部门核发的最低生活救助证明；
（六）属于军烈属、残疾人的，提供相关证明；
（七）被拆迁户属于住房困难家庭的，提交《拆迁补偿安置协议》；
（八）属于重大疾病的，提供二级以上医院出具的重大疾病诊断证明；
（九）其他相关材料。
上述证明材料，由社区、居民委员会、申请人所在工作单位、民政部门对原件核对无误后签字并加盖印章。
前款规定的各类证明材料，应当提交经申请人签字确认的复印件，并提供原件核对。
第二十六条 廉租住房实物配租要优先面向已经登记为廉租住房保障对象的孤、老、病、残等特殊困难家庭以及其他急需救助的家庭。
第二十七条 申请保障性廉租住房，按照下列程序办理：
（一）申请。申请廉租住房保障的家庭，由户主或其他家庭成员持《商洛市城镇廉租住房保障申请表》和相关材料，向所在工作单位或户口所在地镇政府（街道办事处）提出书面申请。
（二）受理。所在工作单位或镇政府（街道办事处）应自受理申请之日起5个工作日内就申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行审核,并提出初步意见。经审核符合条件的，将申请材料、审核意见一并报送市、县区住房和城乡建设部门。
（三）初审。住房和城乡建设部门应自收到申请材料之日起5个工作日内，就申请人的家庭住房状况和家庭收入审核是否符合规定条件提出意见，并将符合条件的申请人的申请材料转送同级民政部门。民政部门应当自收到住房和城乡建设部门转送的申请材料之日起5个工作日内，就申请人的家庭收入是否符合规定条件提出审核意见，并将审核意见反馈同级住房和城乡建设部门。
（四）复审。经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由住房和城乡建设部门予以公示，公示期限为15日；经公示无异议或者异议不成立的，作为廉租住房保障对象予以登记，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。
经审核，不符合规定条件的，住房和城乡建设部门应当书面通知申请人，并且说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向住房和城乡建设部门申诉。
第二十八条 住房和城乡建设、民政等有关部门以及街道办事处、镇人民政府，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况等进行核实。申请人及有关单位和个人应当予以配合，并且如实提供有关情况。
第二十九条 住房和城乡建设部门应当根据登记的城市低收入住房困难家庭的收入水平、住房困难程度和申请顺序以及个人申请等，确定廉租住房轮候顺序，并向社会公开。
对已经登记为廉租住房保障对象的城市低收入保障家庭，凡申请货币补贴的，要优先按照保障标准发放住房租赁补贴，力争做到应保尽保；对已经登记为廉租住房实物配租的，实行轮候，采取摇号分配。

第七章 租赁住房补贴发放及廉租住房配租

第三十条 住房和城乡建设部门应当按照已确定的保障方式，与已经登记的廉租住房保障对象签订住房租赁补贴协议或者住房租赁合同，发放租赁住房补贴或者配租廉租住房。
住房租赁补贴由住房和城乡建设部门在银行办理个人专户,委托银行按季度发放给保障对象。在发放住房租赁补贴时,要与保障对象签订住房租赁补贴协议,并在协议中明确补贴额度、停止发放补贴的情形等内容。
廉租住房租赁合同中，应明确廉租住房基本情况、租金及其支付方式、房屋使用要求、房屋维修责任、停止配租的情形、违约责任及解决办法等内容。
第三十一条 保障对象已登记为可承租廉租住房的,应根据房屋权属情况分别与住房和城乡建设部门签订《房屋租赁合同》,并将房屋租金按月缴至住房和城乡建设部门指定的帐户。超出家庭人均应保障面积部分的住房租金，由保障对象自行承担，并按政府确定的承租价格交纳租金。
第三十二条 对取得承租廉租住房的保障家庭，应当按规定使用廉租住房，不得转让、转租、出租或者从事非法活动；不得擅自装修或者改变房屋结构；因违法或者使用不当造成廉租住房损害的，依法承担赔偿责任。

第八章 监督管理

第三十三条 住房和城乡建设部门应当会同有关部门，对年度住房保障计划落实、保障资金到位及开支情况等进行检查，并向政府报告检查结果。
各县区应当公开廉租住房保障情况，接受社会监督。
第三十四条 住房和城乡建设部门应按户建立住房保障档案，并采取定期走访、抽查等方式，及时掌握城市低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动等有关情况。
第三十五条 已领取住房租赁补贴或承租廉租住房的城市低收入住房困难家庭，应按年度向所在地街道办事处或者镇政府如实申报家庭人口、收入及住房等变动情况。
街道办事处或者镇政府对申报情况进行核实、张榜公布，并将申报情况及核实结果报送住房和城乡建设部门。
住房和城乡建设部门根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，会同物价部门及时调整住房租赁补贴额度或实物配租面积、租金等；对不再符合规定条件的，停止发放住房租赁补贴，或者由承租人按照合同约定退回所承租的住房。
第三十六条 城市低收入住房困难家庭未按照本办法规定或合同约定退回所承租住房的，住房和城乡建设部门应责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式予以处理。
第三十七条 城市低收入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准以及住房保障面积标准、承租标准等，实行动态管理，由市、县区政府确定后每年向社会公布一次。
第三十八条 任何单位和个人有权对违反本办法的行为进行检举和控告。

第九章 法律责任

第三十九条 城市低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请住房保障的，各县区住房和城乡建设部门依照《廉租住房保障办法》的规定，不予受理，并给予警告。
第四十条 对以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由各县区住房和城乡建设部门依照《廉租住房保障办法》等规定，给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房并按市场价格补交以前房租；情节严重、拒不改正的，取消保障资格，保障对象在5年内不得再次提出住房保障申请。
第四十一条 住房和城乡建设部门不执行政府规定的住房租金标准的，由物价部门依法查处。
第四十二条 住房和城乡建设部门或其他有关行政管理部门工作人员违反本办法规定，在住房保障工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十章 附 则

第四十三条 本办法自2011年9月1日起实施，至2016年8月31日废止。2007年1月15日颁布的《商洛市城镇廉租住房建设管理实施办法（暂行）》（商政办发［2006］107号）同时废止。